Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2016 r., II OSK 2797/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2016 r., II OSK 2797/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. i R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 22/14 w sprawie ze skarg J. P. oraz K. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 22/14 oddalił skargi J. P. oraz K. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

3 Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Prezydent Miasta K. decyzją z [...] maja 2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej upzp), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie"), na wniosek J. B. oraz M. B., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi i biurowymi, z garażem podziemnym, stacją transformatorową wnętrzową z dwoma liniami kablowymi na dz. nr [...] przy ul. [...] oraz zjazdem z ul. [...] (dz. nr [...]) w K.".

5 Po rozpatrzeniu odwołań B. J., J. P. oraz K. J. i R. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3, obszar ten został zawarty również w załączniku do projektu decyzji znajdującego się w aktach sprawy i przesłanego do uzgodnień. Organ podał również, że parametry zabudowy zostały należycie uzasadnione w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. Mając na względzie materiał dowodowy sprawy Kolegium stwierdziło, że projektowany obiekt nie zakłóci istniejącego charakteru zabudowy oraz ładu przestrzennego w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana zabudowa wpisuje się wysokością i charakterem zabudowy pomiędzy nowe obiekty powstające, a także te istniejące w obszarze analizowanym.

6 K. J. i R. J. oraz J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. K. J. i R. J. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 10, art. 15 w zw. z art. 107 § 3, art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "Kpa"), art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 upzp oraz § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast J. P. zarzuciła, że w pkt 2 decyzji dotyczącym ustalania wysokości kalenicy, utrzymany został zapis, który jest całkowicie błędny w stosunku do wyrysu mapy ewidencyjnej.

7 W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalanie.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 28 marca 2014 r. powyższe skargi oddalił. W ocenie Sądu ustalone warunki zabudowy nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w przepisie art. 61 ust. 1 upzp. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca podstawę ustalenia warunków zabudowy została prawidłowo przeprowadzona przez uprawnioną mgr inż. arch. J. M. K., wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów nr [...], a obszar analizy został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Jak wskazał Sąd, w załączniku nr 4 do decyzji ustalającej warunki zabudowy zawierającym część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie wykreślono granic obszaru analizowanego, to jednak z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów, w tym tekstowej i graficznej część analizy, w której obszar analizy został prawidłowo wyznaczony i oznaczony wynika, że część tekstowa analizy i wyników analizy odpowiada części graficznej. Natomiast parametry nowej zabudowy nie naruszają wymagań rozporządzenia. Obowiązująca linia nowej zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] i na działce nr [...]. Sąd stwierdził również, że ustalone w decyzji parametry wysokości odpowiadają ustaleniom opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] czerwca 2012 r. oraz postanowienia uzgodnieniowego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków K. z [...] kwietnia 2013 r., wydanego w trybie art. 106 § 5 Kpa. Ustalono zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie ok. 20 cm niżej od wysokości elewacji frontowej budynku na działce sąsiedniej nr [...] tj. na poziomie 17.4 m z tolerancją +/- 0,5 m oraz wysokość górnej krawędzi oficyny na poziomie kalenicy budynku frontowego tj. 20 m z tolerancją +/- 0,5 wskazując jednocześnie, że tylna część budynku od strony granicy z działkami nr [...] będzie mieć płaski dach, natomiast część frontowa - dach dwuspadowy, nie nawiązując tym samym do wysokości budynku na sąsiedniej działce nr [...], którego wysokość elewacji frontowej kształtuje się na poziomie 12,7 m.

9 Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że ustalając w tej sprawie wskaźniki i parametry nowej zabudowy uchybiono przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak ustaleń dotyczących otworów okiennych w południowej ścianie budynku przy ul. [...] usytuowanego w granicy pomiędzy działkami nr [...], ponieważ kwestie te będą rozpatrywane w drugim etapie procesu inwestycyjnego, który obejmuje zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut podniesiony w skardze K. J. i R. J., że organy nie uwzględniły przy ustalaniu warunków zabudowy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a to ze względu na to, że warunki te podlegają uwzględnieniu w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Nie ma też znaczenia oczywista pomyłka w oznaczeniu numerami budynków znajdujących się na działkach nr [...].

10 Odnosząc się do zarzutu K. i R. J. wskazującego na naruszenie normy z art. 10 § 1 Kpa Sąd wskazał natomiast, że co prawda z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że strony przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zostały zawiadomione w trybie art. 10 § 1 Kpa, to jednak zarzut ten może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tego skarżący nie wykazali.

11 K. J. i R. J. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

12 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 Ppsa poprzez niezasadne oddalenie skargi mimo naruszenia następujących przepisów:

13 a) art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu;

14 b) art. 15 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w pisemnym odwołaniu z 1 lipca 2013 r.,

15 c) art. 107 § 1 Kpa poprzez niepowołanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. powołanie się przez organ na art. 54, art. 59, art. 61 oraz art. 64 upzp bez wskazania odpowiednich punktów/liter (art. 54), ustępów/punktów (art. 59 i art. 61) oraz ustępów (art. 64), w sytuacji gdy wskazane artykuły dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne;

16 d) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności brak ustaleń co do istnienia otworów okiennych w południowej ścianie budynku przy ul. [...] w K., usytuowanej wzdłuż granicy pomiędzy działką geodezyjną nr [...];

17 2) przepisów prawa materialnego, tj.:

18 a) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do przepisów odrębnych, o których mowa w ww. przepisie nie zaliczają się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co za tym idzie naruszenie również przepisów wskazanego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie,

19 b) § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewyznaczenie na załączniku graficznym nr 4 do decyzji obszaru analizowanego.

20 Wskazując na powyższe w skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Przepis art. 183 § 1 Ppsa stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 Ppsa.

23 Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa oraz art. 7, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa. W pełni należy się zgodzić z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a tym samym zebrały wyczerpująco materiał dowodowy, jaki należało w sprawie zgromadzić, zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu. Jak słusznie wskazał na to Sąd, Kolegium w sposób wystarczający odniosło się do zarzutów odwołania, w szczególności wyjaśniając sposób wyznaczenia wskaźników dotyczących wysokości i kształtu dachu. Oddalając zatem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył powołanych przepisów postępowania.

24 Nie mają również racji skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 10 § 1 Kpa przez organ odwoławczy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarzut naruszenia art. 10 Kpa mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby strona wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiłoby jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak doręczenia zawiadomienia z 20 sierpnia 2013 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że organ w trakcie postępowania odwoławczego w ogóle nie dokonał ustaleń wpływających na zmianę stanu faktycznego, czy prawnego.

25 Podobnie nie wykazano w skardze kasacyjnej, w jaki sposób powołanie się w podstawie prawnej decyzji na art. 54, art. 59, art. 61 i art. 64 upzp bez wskazania odpowiednich punktów/liter miało wpływ na wynik sprawy, skoro brak było podstaw do odmowy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

26 Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu uznając, że do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego przepisu nie można zaliczyć przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ po pierwsze – zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a po drugie – przemawia za tym przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

27 Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak oznaczenia w załączniku nr 4 granic obszaru analizowanego na załączniku graficznym do wyników analizy, nie skutkuje brakiem udokumentowania przez organy obu instancji prawidłowości dokonania takiej analizy w sposób określony w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Na załączniku graficznym wyników analizy wprawdzie nie oznaczono granic obszaru analizowanego, jednakże z części tekstowej jednoznacznie wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, a część tekstowa analizy odpowiada części graficznej. Tym samym również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia nie zasługuje na uwzględnienie.

28 Mając na względzie powyższe skargą kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.