Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2732/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2732/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 405/13 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 405/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, po wznowieniu postępowania, w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania P.S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

5 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania na wniosek P.S., decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], nakazującą E. i P.S. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci:

6 1. ogrodzenia usytuowanego wzdłuż drogi gminnej nr [...] na odcinku 9,30 m od strony rzeki [...],

7 2. 2,30 m ogrodzenia usytuowanego prostopadle do drogi gminnej nr [...] i równolegle do rzeki [...],

8 3. 8,30 m ogrodzenia zlokalizowanego prostopadle do rzeki [...] od strony działki sąsiedniej będącej własnością M.L.,

9 4. 1,07 m ogrodzenia usytuowanego równolegle do rzeki [...] od strony działki M.L., położonych na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości D., gm. N., zrealizowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia.

10 Skarżący wnioskiem z dnia 19 września 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Do wniosku dołączył pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. z dnia 4 września 2012 r., stanowiące jego zdaniem nowy, nieznany dotychczas organowi dokument w sprawie.

11 Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacja zawarta w piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej w N., załączonym do wniosku o wznowienie postępowania, iż droga nr [...] nie stanowi drogi gminnej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem przedmiotowa droga nr [...] jako droga wewnętrzna stanowi miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada określeniu "innych miejsc publicznych" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1326 ze zm.).

12 Od powyższej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego P.S. wniósł odwołanie.

13 W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustawodawca nie zakazał wykonywania ogrodzeń od strony miejsc publicznych, w tym dróg, ulic, placów czy torów kolejowych, lecz jedynie przewidział konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takiego ogrodzenia. W ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki słusznie przyjął, iż droga wewnętrzna stanowi "inne miejsce publiczne" i podlega reżimowi z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zaś przedstawienie przez skarżącego pisma Przewodniczącego Rady Miasta w N. z dnia 4 września 2012 r. nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tym samym nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

14 W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. odpowiada prawu.

15 Od powyższej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wywiódł P.S., zarzucając jej naruszenie:

16 1/ art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, z tego powodu, że fakt przedstawienia organowi pisma Przewodniczącego Rady Miasta w N. z dnia 4 września 2012 r. nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, bowiem nie stanowi ono istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

17 2/ oraz art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez arbitralne i wadliwe ustalenie, że nieruchomość gminna granicząca z jego nieruchomością jest drogą lub innym miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

18 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

20 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/10, oddalił skargę P.S. Z kolei wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 651/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

21 Nadto Sąd wyjaśnił, że powodem nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanych ogrodzeń było naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nasielsk zatwierdzonego uchwałą nr XXXVIII/273/98 Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 18 czerwca 1998 r., który nakazuje zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 m lub więcej w zależności od konfiguracji terenu i całkowicie zakazuje wznoszenia w tym pasie ogrodzeń. Wskazał także, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, określonym w przepisach art. 145 - 151 K.p.a.

22 W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż załączone do wniosku o wznowienie postępowania pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. z dnia 4 września 2012 r. przedstawione przez skarżącego nie stanowi nowego dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., który miałby wpływ na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Następnie Sąd wskazał, że z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 651/11, wynika, że "fakt zaliczenia danej drogi do określonej kategorii jest znany organowi z urzędu, a stosownie do art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu". Z przedstawionego przez skarżącego pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. z dnia 4 września 2012 r. wynika, że droga nr [...], jest drogą wewnętrzną i stanowi własność gminy. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. uczestnicy postępowania oświadczyli, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest jedynym miejscem, którym można dostać się do rzeki.

23 W ocenie Sądu skoro droga wewnętrzna nr [...] była drogą ogólnodostępną, jako dojście do rzeki, to mimo tego, że w dacie wybudowania przedmiotowego ogrodzenia nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, była jednak miejscem publicznym. Tym samym inwestor wznosząc przedmiotowe ogrodzenie zobligowany był dokonać stosownego zgłoszenia. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Nasielsk zatwierdzony uchwałą nr XXXVIII/273/98 Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 18 czerwca 1998 r. nakazuje zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 m lub więcej w zależności od konfiguracji terenu i całkowicie zakazuje wznoszenia w tym pasie ogrodzeń.

24 W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż nie występuje przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

25 Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł P.S. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

26 na mocy art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

27 I. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a., polegające na:

28 1. oddaleniu skargi w sytuacji gdy organy obu instancji zaniechały zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadziły oględzin działek nr 309, 310, 315, 316 w miejscowości D., gm. N., drogi gminnej nr [...], a także nie zgromadziły dokumentacji zdjęciowej, nie podejmując jakichkolwiek kroków mających na celu zweryfikowanie przedstawionych przez uczestników postępowania twierdzeń odnośnie możliwego dostępu do drogi gminnej nr [...] i jej charakteru jako drogi co do zasady, a w szczególności określenia go jako "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na rozstrzygnięcie dokonane przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, a w konsekwencji wpłynęło na rozstrzygnięcie dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także na zaniechaniu przez Sąd obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprzeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do tej kwestii, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego, a co najmniej nieudowodnionego przyjęcia, iż do drogi gminnej nr [...] w N. ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, a także, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest jedynym miejscem, którym można dostać się do rzeki;

29 2. nieuwzględnieniu przez Sąd, iż organy obu instancji zaniechały pełnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz nie podjęły jakichkolwiek kroków mających na celu zweryfikowanie i potwierdzenie przedstawionych przez skarżącego okoliczności związanych z klasyfikacją drogi gminnej nr [...] w N. jako miejsca niebędącego innym miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;

30 3. nieuwzględnieniu przez Sąd rażącego naruszenia przez organy obu instancji obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie w tym aspekcie niezbędnego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez przeprowadzenie oględzin działek nr [...],[...],[...],[...] oraz drogi gminnej nr [...], co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych poprzez wskazanie, że obszar obejmujący istniejącą drogę gminną nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy N. (uchwała nr XXXVIII/273/98 Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 18 czerwca 1988 r.) jest ogólnodostępny w rzeczywistości;

31 II. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na:

32 1. nieuwzględnieniu przez Sąd, iż organy obu instancji dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego wyrażającej się w uznaniu zeznań uczestników postępowania, jakoby przedmiotowa droga byłą ich jedynym miejscem dostępu do rzeki [...], za wiarygodne bez jakiejkolwiek ich weryfikacji, a wbrew przedłożonej przez skarżącego mapie - projektowi rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami skala 1:1000;

33 2. błędnej ocenie przez organy pierwszej i drugiej instancji, a w konsekwencji także przez Sąd treści wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia postępowania i uznaniu, iż podstawa faktyczna i prawna wznowienia opiera się na twierdzeniu, iż droga gminna [...] jest drogą wewnętrzną, podczas gdy w rzeczywistości twierdzenia skarżącego sprowadzają się do tego, iż droga gminna [...] nie stanowi innego miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;

34 III. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym stanowiącym część materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności poprzez pominięcie w toku wyrokowania mapy - projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami skala 1:1000 oraz zdjęcia przedłożonego przez skarżącego na rozprawie, z których jednoznacznie wynika, iż droga gminna nr [...] nie stanowi jedynego dostępu do rzeki [...], a ponadto, w związku z tym, że od wielu lat jest nieprzejezdna, nie można uznać jej za wypełniającą znamiona miejsca publicznego;

35 IV. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 85 § 1 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji naruszyły powyższe normy poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin działek nr [...],[...],[...][...], drogi gminnej nr [...] w sytuacji, gdy potrzeba ich przeprowadzenia jest konieczna do zweryfikowania twierdzeń uczestników postępowania co do dostępu do drogi gminnej nr [...], publicznego charakteru tejże drogi, a także twierdzeń, jakoby droga gminna nr [...] była jedynym miejscem, którym można dostać się do rzeki, co miało wpływ na rozstrzygnięcia dokonane przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, a w konsekwencji wpłynęło na rozstrzygnięcie dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

36 V. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd, że organy obu instancji zaniechały należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także nie czuwały w sposób należyty nad tym, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, a także nie udzieliły w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w kwestii tego, iż status drogi wewnętrznej lub drogi publicznej nie ma wpływu na uznanie tego miejsca za miejsce publiczne, w konsekwencji czego skarżący pozostawał w błędnym przekonaniu, iż nadany drodze gminnej nr [...] charakter drogi wewnętrznej jest wystarczający do uznania, iż miejsce to nie stanowi miejsca publicznego;

37 VI. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez uznanie, że brak jest podstawy do wznowienia postępowania w związku z brakiem istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję, podczas gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie administracyjne, w szczególności połączone z przeprowadzeniem oględzin działek nr [...],[...],[...],[...] doprowadziłoby organ do wniosku, iż droga gminna nr [...] nie stanowi miejsca publicznego w związku z tym, iż nie ma do niej dostępu nieograniczona liczba osób, co w konsekwencji doprowadziłoby organ do wniosku, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane ogrodzenia zostały wyłączone z obowiązku zgłoszenia robót budowlanych oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

38 VII. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na:

39 1. nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającym na niewzięciu pod uwagę dowodów złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 15 czerwca 2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do wskazanych zarzutów, a także dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego wyrażającej się w uznaniu zeznań uczestników postępowania, jakoby przedmiotowa droga była ich jedynym miejscem dostępu do rzeki [...], za wiarygodne bez jakiejkolwiek ich weryfikacji, a wbrew przedłożonemu przez skarżącego projektowi rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami skala 1:1000;

40 2. wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającym na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej i faktycznej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w konsekwencji nieustosunkowaniu się do wskazanych zarzutów;

41 na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "inne miejsce publiczne" oraz "droga" użyte w tym przepisie można interpretować rozszerzająco, a nie z zastosowaniem wykładni systemowej w odniesieniu do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu przez Sąd w niniejszej sprawie.

42 Wskazując na powyższe zarzuty jako mające wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz, na podstawie art. 203 P.p.s.a., o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

43 W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

44 Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. uczestnicy postępowania – K. L., G.L. i S.S. wnieśli o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej.

45 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

46 Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

47 Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku wyrażonemu w złożonym środku odwoławczym, zaskarżony wyrok został podjęty w wyniku prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakazującej E. i P.S. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci ogrodzenia usytuowanego wzdłuż jak i prostopadle do drogi gminnej nr [...] - precyzyjnie w tym rozstrzygnięciu oznaczonego, a znajdującego się na terenie działek nr [...],[...],[...] w miejscowości D. gm. N. Jako przesłankę zaistnienia podstawy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skarżący kasacyjnie wskazywał okoliczność, iż droga nr [...] nie jest drogą gminną. Dołączone do wniosku o wznowienie pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej N. z dnia 4 września 2012 r. stwierdzało, iż droga stanowiąca własność gminy N. nr [...] położona w miejscowości D. nie stanowi drogi publicznej w myśl ustawy o drogach publicznych, zaś drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi.

48 Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego aktu dokonuje w granicach danej sprawy, w której została wniesiona skarga. Kontroli tej dokonuje na podstawie akt sprawy o czym stanowi art. 133 § 1 P.p.s.a. Wprawdzie w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, ale sąd ją rozpoznający jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt.

49 W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu były decyzje wydane we wznowionym postępowaniu. Istota postępowania organu administracyjnego po wznowieniu postępowania z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. polega na tym, że zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi dla organu, który je wydał, w pierwszym rzędzie podstawę do ustalenia przyczyny wznowienia (tzn. czy istotnie istniała podstawa z przyczyny podanej w postanowieniu wznawiającym do wznowienia postępowania), a następnie po uzyskaniu w wyniku tej analizy odpowiedzi pozytywnej podjęcie rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Działanie organu znajduje tu oparcie w art. 151 § 1 K.p.a. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie istniały przyczyny wznowienia, czego konsekwencją jest brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, to odmawia z tego powodu uchylenia tej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Natomiast gdy ustawowe przesłanki wznowienia zostały spełnione, to wówczas organ uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy.

50 W przypadku tej sprawy organ odwoławczy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji stwierdził, a Sąd w zaskarżonym wyroku stanowisko to podzielił, że nie było przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. z przyczyny podanej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem to, że w tej sprawie droga nr [...] jest drogą wewnętrzną nie stanowi nowej istotnej dla sprawy nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia okoliczności, bowiem przedmiotowa droga nr [...] jako droga wewnętrzna stanowi miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada określeniu "innych miejsc publicznych" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

51 Niewątpliwie przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem nie każde nowe okoliczności faktyczne lub dowody, które po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności wyszły na jaw, mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, a tylko te, które są istotne dla sprawy, to znaczy takie, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie, gdyby organ je znał w momencie podejmowania decyzji. W tej sprawie przy przywołaniu właściwej argumentacji uznano, iż wskazywana przez skarżącego kasacyjnie nowa okoliczność wynikająca z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. z dnia 4 września 2012 r. nie stanowiła właśnie takiej nowej istotnej okoliczności w sprawie zakończonej decyzją o nakazie rozbiórki ogrodzenia. Ze stanowiskiem tym zgodził się Sąd pierwszej instancji i jest ono jak najbardziej trafne.

52 Z tych też powodów wydano w sprawie decyzję opartą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi zatem stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 768/09, publikowany w zbiorze LEX nr 597846.

53 Skarżący kasacyjnie kwestionuje tę decyzję wskazując, iż droga gminna nr [...] nie stanowi "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to jest błędne i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.

54 Stwierdzić trzeba, iż budowa ogrodzeń tylko wtedy jest reglamentowana prawnie i wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych albo gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m wysokości (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). W poprzednio rozstrzyganej sprawie w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia zlokalizowanego wzdłuż i prostopadle do drogi nr [...] przyjęto, iż jest to droga gminna. Z ustaleń organu pierwszej instancji zaakceptowanych w tym zakresie przez organ odwoławczy i niezakwestionowanych skarżonym wyrokiem w postępowaniu wznowieniowym ustalono, iż droga wewnętrzna nr [...] stanowi własność gminy N. i jest to miejsce powszechnie dostępne. Okoliczność ta została potwierdzona na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji. Tym samym w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji powyższą drogę wewnętrzną o nr [...] uznali właściwie za "inne miejsce publiczne". Stanowisko to, wbrew przedstawionym we wniesionej kasacji wywodom, należy podzielić. Dodatkowo informacyjnie zaznaczyć należy, iż z protokołu rozprawy przed NSA w tej sprawie wynika również, iż sporna droga wewnętrzna nr [...] jest drogą prowadzącą do rzeki i korzystają z niej także organy służby pożarniczej.

55 Jak wynika wprost z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przepis ten wymienia obok dróg także "inne miejsca publiczne". Ustawodawcy chodzi zatem o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, może i powinna prowadzić do wniosku, że także droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, a nawet wystarczy, iż korzysta z niej mniejsza liczba osób, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Staje się nim z woli właściciela, ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania. Przemawia za tym również ratio legis omawianego przepisu, który wymaga dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych. Taka wykładnia powyższej normy przyjmowana jest z reguły w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i stanowi dominującą linię. W szczególności teza ta zawarta została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99 (niepubl.) "... droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to i tak stanowi «inne miejsce publiczne», o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 454/04, z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 643/06, z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1002/05, z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1593/06, jak również z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 458/12, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - choć spotkać można orzeczenia, gdzie NSA prezentuje odmienny pogląd (zob. np. wyrok z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 675/05). Poglądu prezentowanego w tym ostatnim wyroku skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela ze względu na argumentację wyżej przedstawioną. Z powyższych przyczyn za wadliwe uznać należało wywody kasacji zmierzające do wykazania, że droga wewnętrzna, niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, nie może stanowić innego miejsca publicznego, w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że pojęcie "inne miejsce publiczne" oraz "droga" użyte w tym przepisie można interpretować rozszerzająco, a nie z zastosowaniem wykładni systemowej w odniesieniu do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu przez Sąd w niniejszej sprawie. Pojęcie ustawowe drogi zawarte w ustawie o drogach publicznych oznaczające budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, dotyczy więc drogi publicznej. Gdy tymczasem w tej sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, zaś definicja drogi wewnętrznej znajduje się w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogą wewnętrzną jest każda droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Droga może być albo publiczna albo wewnętrzna. W tej sprawie mamy do czynienia z tą ostatnio wymienioną i niewątpliwie stanowi ona, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też inwestor wnosząc przedmiotowe ogrodzenie w takim miejscu zobligowany był dokonać stosownego zgłoszenia. Stąd też przedstawione przez skarżącego kasacyjnie pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. z dnia 4 września 2012 r. nie stanowiło nowej okoliczności faktycznej, jak też nowego dowodu.

56 Jedynie informacyjnie w tym miejscu zauważyć należy, iż orzekając rozbiórkę spornego ogrodzenia wskazano również na inną normę uniemożliwiającą legalizację ogrodzenia, a to art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a zgodnie z nim zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Natomiast w rozpatrywanej sprawie ogrodzenie równoległe do rzeki [...] jest w odległości 70 cm od strony wschodniej i 1,20 m od zachodniej, co wskazuje na naruszenie, niezależnie od przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, cytowanego przepisu prawa wodnego - patrz wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 651/11, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1403/10 oddalającego skargę w zakresie nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia.

57 Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów orzekających o zasadności rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższe rozważania co do prawidłowości podstawy rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i związanym z tym brakiem możliwości oceny czy ostateczna decyzja rozbiórkowa zapadła z naruszeniem prawa uzasadniają przyjęcie stanowiska, iż czynione w tej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i art. 85 § 1 K.p.a. polegające na niezebraniu i rozważeniu pełnego materiału sprawy, w tym niezgromadzenia dokumentacji zdjęciowej w celu zweryfikowania przedstawionych przez uczestników postępowania twierdzeń odnośnie możliwego dostępu do drogi gminnej nr [...] i jej charakteru jako drogi co do zasady, jak również nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w szczególności poprzez przeprowadzenie oględzin działek nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości D. nie zasługiwały na uwzględnienie.

58 Stąd też, w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o potrzebie zastosowania konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 P.p.s.a., albowiem wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stanowiska tego w żadnym wypadku nie mogły zmienić przedstawione na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji mapy geodezyjne dotyczące postępowania rozgraniczeniowego wytworzone na potrzeby innego postępowania jak i zdjęcia (materiał zdjęciowy), gdyż nie stanowiły one dokumentu urzędowego o jakim stanowi art. 76 K.p.a. Poza tym Sąd pierwszej instancji może, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednakże w tej sprawie, co potwierdza protokół rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie dopuszczono w szczególności wskazywanych w skardze map projektu rozgraniczenia, tym samym materiały te nie mogły stanowić podstawy wyrokowania przed Sądem pierwszej instancji, a to prowadzi do wniosku, iż wbrew skardze kasacyjnej nie można mówić o naruszeniu w tej sprawie art. 133 § 1 P.p.s.a., natomiast brak jest w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia normy art. 106 § 3 P.p.s.a., aby ewentualnie ocenić kwestię niedopuszczenia wskazanego dowodu uzupełniającego.

59 Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. niepoinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w tym nieudzielenia niezbędnych wyjaśnień w kwestii tego, że status drogi wewnętrznej lub drogi publicznej nie ma wpływu na uznanie tego miejsca za miejsce publiczne.

60 Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W związku z powyższym Sąd podkreśla, że prawo do informacji (art. 9 K.p.a.) nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż ograniczone jest tylko i wyłącznie do praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tej sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania nie można skutecznie organom zarzucić naruszenia ww. przepisu procedury administracyjnej, w szczególności polegającej na nieudzieleniu niezbędnych wyjaśnień w kwestii tego, że status drogi wewnętrznej lub drogi publicznej nie ma wpływu na uznanie tego miejsca za miejsce publiczne, gdyż informacja ta nie dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

61 Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności w zakresie w jakim odnosi się do podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (patrz: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Brak jest podstaw, aby w rozpoznawanej sprawie uznać, iż Sąd pierwszej instancji uchybił tym wymogom. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., co wymaga podkreślenia, określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by było mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

62 Autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie postawił zarzut całkowitego braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej i faktycznej podniesionych w skardze zarzutów, a w konsekwencji nieustosunkowania się do tych zarzutów. Przede wszystkim jednak, nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że całkowicie nie rozpoznano jego zarzutów, gdyż takie stwierdzenie nie jest usprawiedliwione. Odniesiono się do istoty tej sprawy i zawarto prawidłową ocenę trafności rozstrzygnięcia organów administracji przedstawiając jednocześnie właściwe uzasadnienie. Natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (patrz wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 326/06, publikowany w zbiorze LEX nr 317349). Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Stąd też czynienie zarzuty w tym zakresie nie jest zasadne.

63 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.