Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 265/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 265/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 330/14 w sprawie ze skargi J. P., M. H. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. P. i M. H. solidarnie na rzecz Miasta G. kwotę 120 (złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 330/14 oddalił skargę J. P. i M. H. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

4 Skarżące J. P. i M. H. są współwłaścicielkami nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...].

5 W uchwalonym przez Radę Miasta G. w dniu [...] lutego 2008 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. ww. działka stanowi część obszaru oznaczonego jako "tereny zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90%". Stosownie do części tekstowej Studium "obszary dla których wymagane jest zachowanie określonej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (PCB) stanowią tereny wyłączone spod nowej zabudowy – w części odpowiadającej tym wymaganiom".

6 W dniu [...] stycznia 2014 r. Rada Miasta G. uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., czyniąc załącznikiem do tej uchwały ujednolicony tekst Studium z naniesionymi kolorem czerwonym wprowadzonymi uchwałą zmianami oraz ujednolicone rysunki Studium, a także rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu zmiany.

7 Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. skarżące wezwały Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2014 r.", a następnie wniosły skargę na ww. uchwałę z dnia [...] stycznia 2014 r. z żądaniem stwierdzenia jej nieważności. W jej uzasadnieniu stwierdziły, że uchwalając zmianę Studium i "wprowadzając tekst jednolity tejże uchwały (...), akt poprzedni, tj. ten z 2008 r. utracił moc prawną i w jego miejsce zaczął obowiązywać nowy, ujednolicony tekst uchwały z dnia [...] stycznia 2014 r." Wskazały, że postanowienia w zakresie odnoszącym się do ich działki nr [...] zawarte w Studium z 2008 r. są praktycznie tożsame z tymi uchwalonymi w 2014 r. Traktując zatem uchwałę z dnia [...] stycznia 2014 r. jako nowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. przeznaczające ich nieruchomość pod funkcje zieleni urządzonej z wyłączeniem prawa zabudowy skarżące zarzuciły naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6, art. 9 ust. 4 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, nadużycie władztwa planistycznego, "faktyczne wywłaszczenie" oraz naruszenie "istoty prawa własności". Zarzuciły ponadto naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej.

8 W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że przedmiotem skargi nie jest uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008 r. uchwalająca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., lecz uchwała zmieniająca to Studium podjęta w dniu [...] stycznia 2014 r. W ocenie Sądu zawarte w piśmie skarżących z dnia 11 lutego 2014 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odnosiło się do uchwały zmieniającej Studium, a nie do samego Studium. Wniesiona na podstawie tego wezwania w niniejszej sprawie skarga też jednoznacznie określa jako przedmiot zaskarżenia uchwałę z dnia [...] stycznia 2014 r. -"skarga na uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczącą zmiany studium (...)".

10 Sąd wyjaśnił, że wbrew wywodom skarżących zaskarżona przez nie uchwała nie jest nowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchylającym akt podjęty przez Radę Miasta G. w dniu [...] lutego 2008 r. Nie jest to nowe Studium, lecz uchwała zmieniająca ten akt. Ujednolicony tekst studium stanowiący Załącznik nr 1 zaskarżonego aktu nie jest "jednolitym tekstem", a ujednoliconą formą projektu studium, o której mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 18, poz. 1233), dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r." Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p." i nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowi kompetencję dla Rady nie tylko do uchwalenia studium, ale również do podjęcia uchwały zmieniającej studium. Okoliczność, że skarżące pozostawały w błędnym przekonaniu co do charakteru uchwały z dnia [...] stycznia 2014 r., uznając że stanowi ona nowe Studium uchylające te z roku 2008, ma istotne znaczenie dla oceny ich legitymacji w sprawie i zasadności postawionych zarzutów. Wprowadzone bowiem zaskarżoną uchwałą zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. nie dotyczą nieruchomości skarżących (poza korzystną z ich punktu widzenia zmianą wielkości powierzchni biologicznie czynnej -PCB). Ten fakt dostrzegają również skarżące wskazując w skardze, że postanowienia dotyczące działki nr [...] zawarte w studium z 2008 r. są praktycznie tożsame z tymi uchwalonymi w 2014 r. W związku z powyższym nie można uznać, że zarzuty skarżących sprowadzające się do kwestionowania przeznaczenia ich nieruchomości w Studium pod funkcję zieleni urządzonej mogą być skutecznie skierowane przeciwko uchwale z dnia [...] stycznia 2014 r. Takie bowiem określenie kierunku zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżących zostało przyjęte już w Studium z 2008 r., które jest aktem obowiązującym, nie utraciło mocy obowiązującej i które, co wymaga podkreślenia, nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw aby przyjąć, że uchwała z [...] stycznia 2014 r. "utrzymuje w mocy" wszystkie postanowienia Studium z 2008 r., które nie podlegały zmianom. Tym samym w rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł badać ani prawidłowości trybu ani zasad sporządzenia Studium z 2008 r., pod kątem stwierdzenia nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Możliwość jego zaskarżenia warunkowana była wniesieniem skargi na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez skarżące pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że uwzględnienie skargi w rozpoznawanej sprawie nie mogłoby wywołać oczekiwanego przez skarżące rezultatu. Stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] stycznia 2014 r. zgodnie z żądaniem skarżących nie mogło prowadzić do podważenia obowiązującego Studium uchwalonego w dniu [...] lutego 2008 r.

11 Sąd wskazał, że w sytuacji skarżących przeznaczenie ich nieruchomości pod funkcję zieleni urządzonej nie jest zdeterminowane postanowieniami zaskarżonej uchwały, lecz jeżeli już to co najwyżej postanowieniami Studium z 2008 r., które nie zostało zaskarżone. Uchwalona [...] stycznia 2014 r. zmiana Studium nie odnosi się do nieruchomości skarżących w zakresie określenia jej przeznaczenia. Przeznaczenie to nadal jest determinowane uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany (wyróżnione w Załączniku nr 1 kolorem czerwonym) nie dotyczą ani wprost, ani nawet pośrednio uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nieruchomości skarżących, nie powodują żadnego pogorszenia ich sytuacji prawnej, w szczególności nie wprowadzają ograniczeń, o których mowa w skardze "przez ustanowienie niemożności stawiania ogrodzenia oraz poprzez brak przyzwolenia na działalność mogącą mieć negatywny wpływ na trwałość i eksploatację kanału, czy nałożone obowiązki dotyczące umacniania brzegu rzeki [...]". Te ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości wynikają w istocie z treści obowiązującego dla działki skarżących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały.

12 Sąd wskazał, że analiza wniesionych przez skarżące uwag do projektu zmiany Studium z 2008 r. wskazuje, że uwagi te w przeważającej części w ogóle nie dotyczyły projektowanych zmian. Kwestionowany w uwadze wymienionej pod literą "a" zawarty na stronie 6 verte ujednoliconego tekstu studium zapis "organizacja parków rekreacyjnych na terenie każdej dzielnicy" nie był w ogóle objęty zmianą, analogicznie jak treść części VIII.3.2 (str. 38 v Załącznika Nr 1) do której odnosiła się uwaga wskazana pod literą "d", czy treść części X.2.3 (str. 49 Załącznika Nr 1) kwestionowana w uwadze "e". Dotyczy to także uwagi oznaczonej literą "f" , która odnosi się do części XIX.1.2 na stronie 94 v. Studium w części nie objętej zmianami. Wszystkie uwagi skarżących i te, które dotyczyły projektowanych zmian Studium (w części II.3.1) i te wyżej opisane zostały rozpoznane przez organ. W załączniku Nr 3 do zaskarżonej uchwały Rada przedstawiła swoje uzasadnienie. Zdaniem Sądu uwagi zostały rozpatrzone prawidłowo. Z treści kwestionowanych przez skarżące zmian (wyróżnionych kolorem czerwonym) nie wynika, aby miały one jakikolwiek wpływ na sytuację prawną skarżących jako właścicielek działki nr [...].

13 Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazywane w skardze ograniczenie prawa własności skarżących nie jest w jakikolwiek sposób związane z treścią uchwały z [...] stycznia 2014 r. Uchwała ta nie jest źródłem wskazywanych przez skarżące ograniczeń w wykonywaniu ich prawa własności.

14 Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły J. P. i M. H., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

16 - § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie zmiany studium jako zmieniająca studium z 2008 r. dotyczy tylko wprowadzenia w życie projektowanych zmian, a nie ujednoliconej formy studium oraz przyjęciu, że załącznik do uchwały w postaci ujednoliconej wersji studium z 2008 r. nie podlega rozpoznaniu przez Sąd ponad zakres wprowadzonych zmian i pominięciu okoliczności, iż załączniki do uchwały z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowią jej integralną część, ponieważ zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 3 rozporządzenia - to nie sama uchwała zmieniająca, ale jej części składowe - stanowią przedmiot merytorycznego rozpoznania;

17 - art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p., polegające na pominięciu i merytorycznym nierozpoznaniu załączników do uchwały z dnia [...] stycznia 2014 r., które stanowią jej integralną, właściwą do oceny część.

18 Skarżące kasacyjnie zarzuciły nierozpoznanie istoty sprawy.

19 W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika, według norm przepisanych.

20 Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

23 Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] zmieniająca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. uchwalone w dniu [...] lutego 2008 r. Zmiana Studium polega na modyfikacji części zapisów tego aktu, nie zaś na jego uchyleniu i zastąpieniu nowym aktem. Uchwalenie zmiany Studium nie prowadzi zatem do wyeliminowania Studium z obrotu prawnego. Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała zmieniająca nie jest nowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchylającym Studium z dnia [...] lutego 2008 r. W niniejszej sprawie, wobec wniesienia skargi na uchwałę zmieniającą Studium z 2008 r. przedmiot kontroli Sądu ograniczony był do zakresu regulacji tej uchwały, a więc do wprowadzonych zmian w Studium w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżących. Przedmiotem kontroli Sądu nie mogło być zatem Studium z 2008 r.

24 Należy zauważyć, że ratio legis § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Chodzi zatem o to, aby osoba zainteresowana mogła zorientować się na podstawie wyłożonego do publicznego wglądu ujednoliconego tekstu studium, jak dotychczas brzmiały postanowienia studium oraz czy i jakiej mają one ulec zmianie. W konsekwencji osoba zainteresowana może dokonać oceny, czy i jaki wpływ zmiana studium może wywrzeć na jej prawa i obowiązki (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2727/12; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., II OSK 169/13). Fakt, że ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały w przedmiocie zmiany studium nie oznacza, że uchwała zmieniająca studium w istocie rzeczy stanowi akt ponownego uchwalenia całego studium. Cały czas, jak wynika z § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia, mamy bowiem do czynienia z projektem zmiany studium, przedstawianym dla lepszej czytelności dokonywanych zmian w formie ujednoliconego projektu studium, w którym dokonuje się wyróżnienia projektowanych zmian. W konsekwencji taka ujednolicona forma projektu studium, stosownie do § 8 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, stanowi załącznik do uchwały zmieniającej studium, co w dalszym ciągu stanowi gwarancję czytelności dokonywanych zmian, ale nie oznacza, że doszło do ponownego uchwalenia całego studium.

25 Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., jak i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

26 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

27 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.