Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., II OSK 264/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., II OSK 264/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1564/05 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przez organ konserwatorski projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 II OSK 264/06 U z a s a d n i e n i e

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie Galerii Handlowo-Usługowej "M." - uchylił postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji.

4 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150/ w związku z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego /uchwała nr 303 Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 11 stycznia 2001 r. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r. Nr 47, poz. 449/.

5 W skardze na powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że organ nie rozważał problemu ścieków opadowych z inwestycji oraz zagrożenia dla przeciążonego już Potoku S. Ponadto porozumienie zawarte pomiędzy inwestorem a Muzeum Pałac w W. w kwestii ograniczenia wpływu inwestycji na teren objęty ochroną konserwatorską nie rozwiązuje występujących problemów, ponieważ realizacja inwestycji może spowodować groźbę wyschnięcia oraz zalania drzew w parku. Nie zostało także wyjaśnione, w jaki sposób planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z ( 38 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego szczególnych zasad kształtowania i ochrony krajobrazu, jak też nie odniesiono się do kwestii przeprowadzenia badań archeologicznych stosownie do wymogu pkt 5.7 Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 ( 1 art. 80, art. 15, art. 136 i art. 124 ( 2 kpa. Zdaniem Sądu z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W lakonicznym uzasadnieniu orzeczenia organ nie wykazał, czy warunki określone w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury w pełni zabezpieczają ochronę otoczenia objętego, w myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ochroną konserwatorską, czy też wymagają uzupełnienia. W konsekwencji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 4350/03 została uchylona zaskarżona decyzja. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez A. Spółka z o. o. w P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1772/04 uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania mając na uwadze, iż z akt sprawy wynika, że nie przesłano Sądowi kompletnych akt sprawy, zaś obowiązkiem Sądu w związku z tym było doprowadzenie do skompletowania akt, do czego obliguje art. 133 ( 1 ppsa. W aktach brak było raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i dokumentów zawierających oznaczenie miejsc archeologicznych na obszarze objętym przedmiotową inwestycją. Obowiązkiem Sądu było ponadto precyzyjne określenie czynności, jakie winien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy aby zapobiec błędom i uniknąć zarzutu naruszenia przepisów postępowania /art. 141 ( 4 ppsa/. Sąd nie określił zakresu, w jakim należy wykorzystać materiały i czynności procesowe dotychczasowego postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem tych elementów, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia, co jest konieczne ze względu na treść art. 153 ppsa.

7 Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął czynności w celu uzupełnienia akt sprawy o materiał brakujący wcześniej, to jest o raport oddziaływania na środowisko, sporządzony dla przedmiotowego przedsięwzięcia w 2002 r. i załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego z 2001 r. zawierający oznaczenie miejsc archeologicznych na obszarze miasta objętym tym planem. Sąd po rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem całości akt oraz będąc związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał iż zarówno postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2003 r. jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] września 2003 r. naruszają prawo. Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący nie uwzględnienia w zaskarżonym postanowieniu stanowisk archeologicznych, gdyż był on wynikiem błędów w tym zakresie raportu oddziaływania na środowisko, bowiem na przedmiotowym terenie nie przewidziano faktycznie takich stanowisk. Sąd stwierdził natomiast, że nie można zaakceptować powołania się w zaskarżonym postanowieniu wyłącznie na zebrane dokumenty bez dokonania przez organ we własnym zakresie oceny w kwestii tego, jakie warunki powinny być określone w uzgadnianej decyzji, aby zapewnić ustaloną ( 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochronę konserwatorską terenu. Konserwator zabytków powinien zwłaszcza w ocenie Sądu rozważyć potrzebę zamieszczenia w decyzji niektórych zapisów porozumienia zawartego przez inwestora z dyrektorem Muzeum. Decyzja powinna także zawierać pewne zasadnicze wytyczne odnośnie wysokości i wskazań architektonicznych budynków z uwagi na treść ( 37 planu. W uzasadnieniu wyroku zauważa się, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu, co powoduje, że organ uzgadniający w trybie art. 106 kpa powinien rozważyć, czy uzgodnienie przedmiotowego projektu jest "zasadne". Gdyby stanowisko w tej kwestii było pozytywne, do rozważenia pozostaje w szczególności, które z warunków porozumienia inwestora z dyrektorem Muzeum Pałacu Wilanów powinny stanowić warunki realizacji inwestycji określone w decyzji.

8 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. A. w P. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając:

9 1/ naruszenie prawa materialnego - ( 37 ust. 1 i 2 planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z uwagi na brzmienie tego przepisu już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleniu, a zatem i uzgodnieniu przez organy ochrony zabytków, podlegają również "przyjęte wskazania architektoniczne" oraz pominięcie zawartego w ( 37 ust. 2 planu wymogu uzgadniania z konserwatorem zabytków projektu koncepcji architektonicznej niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

10 2/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit 3 ppsa wobec uchylenia zaskarżonego aktu pomimo, że nie został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania oraz art. 133 ( 1 ppsa, polegające na sprzeczności ustaleń Sądu z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, poprzez błędne ustalenie, że w materiale tym brakowało dostatecznego oznaczenia inwestycji a także pominięcie treści wniosku o wydanie decyzji oraz załączników do tego wniosku, w których określono dokładnie parametry planowanych obiektów oraz ich usytuowanie w terenie jak też ustalenie, że zaskarżone postanowienie pomija zapis ( 37 planu, a także art. 141 ( 4 in fine ppsa poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z zachowaniem tak prawa materialnego /postanowień planu zagospodarowania przestrzennego/ jak i przepisów postępowania administracyjnego. Odnośnie kwestii architektonicznych, w ocenie strony mogą być one rozpatrywane na etapie uzgadniania pozwolenia na budowę /projekt koncepcji architektonicznej/. Błędnie Sąd natomiast przyjął, że ( 37 ust. 1 planu wymusza określenie tej koncepcji już na etapie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

13 Stosownie do art. 174 ppsa skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

14 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,

15 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.

16 Art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

17 Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.

18 W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu prawa procesowego.

19 Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje się w skardze kasacyjnej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ( 37 ust. 1 i 2 mającego w sprawie zastosowanie planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego wobec przyjęcia, że z uwagi na brzmienie tego przepisu już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleniu, a zatem i uzgodnieniu przez organy ochrony zabytków, podlegają również "przyjęte wskazania architektoniczne" oraz pominięcie zawartego w ( 37 ust. 2 planu wymogu uzgadniania z konserwatorem zabytków projektu koncepcji architektonicznej niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak, że istotą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, sprowadzającego się do uchylenia orzeczeń obu instancji organów ochrony zabytków był niesporny w sprawie fakt, że organy te w miejsce dokonania w ramach własnych kompetencji wiążących się z funkcją uzgadniania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego ochroną konserwatorską ustaloną normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenia we własnym zakresie jakie w uzgadnianej decyzji powinny być zawarte warunki z punktu widzenia sprawowanej ochrony zabytków, uzgadniając projekt decyzji lakonicznie wskazały, że to porozumienie zawarte przez inwestora z dyrektorem Muzeum Wilanowskiego oraz inne dokumenty są wiążące w zakresie określenia tych warunków. Przeniosły niejako ciężar orzekania decyzją administracyjną o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na ustalenia wynikające z nie będącego aktem prawa z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego dokumentu jakim jest owe porozumienie czy też inne dokumenty wymienione w zaskarżonym orzeczeniu. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że skoro inwestor decyduje się w aktualnym stanie prawnym na dążenie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo istnienia dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że należy rozważyć również rozwiązanie przewidujące, że niektóre kwestie wiążące się z koncepcją architektoniczną zabudowy będą traktowane jako warunki zabudowy określone uzgadnianą decyzją.

20 Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, strona wskazuje naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit 3 ppsa wobec uchylenia zaskarżonego aktu pomimo, że nie został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania oraz art. 133 ( 1 ppsa, polegające na sprzeczności ustaleń Sądu z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, poprzez błędne ustalenie, że w materiale tym brakowało dostatecznego oznaczenia inwestycji a także pominięcie treści wniosku o wydanie decyzji oraz załączników do tego wniosku, w których określono dokładnie parametry planowanych obiektów oraz ich usytuowanie w terenie jak też ustalenie, że zaskarżone postanowienie pomija zapis ( 37 planu, a także art. 141 ( 4 in fine ppsa poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Znów jednak wnoszący skargę kasacyjną nie zauważa, że niesporny w sprawie fakt dotyczący treści wniosku w aspekcie wskazanych w nim kwestii odnoszących się do planowanej zabudowy nie został uwzględniony jako obowiązki zawarte w projekcie uzgadnianej decyzji mające zapewnić ochronę konserwatorską danego terenu. Jak to wskazano już wyżej, organ ochrony zabytków ma za zadanie uzgadniając projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zadbać o to, aby uzgadniana decyzja w swej treści zawierała takie warunki, które uczynią, że ochrona ta nie będzie li tylko iluzoryczna. To jak został sformułowany wniosek o wydanie decyzji ma niewątpliwie istotne znaczenie, jednakże tylko decyzja administracyjna nakłada na stronę określone w niej obowiązki, które następnie muszą być respektowane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Stanowisko organu wydającego zaskarżone postanowienie, wyrażające się w uzgodnieniu projektu decyzji nie zawierającej faktycznie warunków dotyczących ochrony konserwatorskiej danego terenu przy założeniu, iż porozumienie inwestora z dyrektorem Muzeum Wilanowskiego i inne dokumenty, lecz nie warunki zawarte w przedmiotowej decyzji, w wystarczającym stopniu zrealizują wymóg z ( 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia ochrony konserwatorskiej, nie mogło być zaakceptowane i w związku z tym należy w pełni zgodzić się z poglądem Sądu I instancji. Błędny jest też zarzut braku wytycznych w zaskarżonym wyroku co do dalszego procedowania w sprawie, gdyż uzasadnienie tego wyroku zawiera wystarczająco precyzyjne wskazania w tym zakresie.

21 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.