Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2575/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2575/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 34/19 w sprawie ze skargi C. L. I. P. ... sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 października 2018r. Nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn.. akt II SA/Po 34/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Centrum |

3 |L. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 października 2018 r. Nr ... w przedmiocie |

4 |stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie. |

5 | Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. |

6 |Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r., nr ... po rozpoznaniu wniosku S. sp. z o. o. oddział w S. o wydanie decyzji|

7 |o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo-produkcyjnej oraz wiaty magazynowej na|

8 |działce nr ..., obręb J., gmina S., postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na to, że planowana inwestycja nie kwalifikuje |

9 |się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco |

10 |oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. |

11 |Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 26 października 2018 r., nr ..., wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postepowania |

12 |administracyjnego (dalej w uzasadnieniu k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, ze względu na to, że w sprawie nie zostało wszczęte |

13 |postępowanie w sprawie. |

14 | Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie |

15 |odmowy wszczęcia postępowania oraz legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia. |

16 |Sąd wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale |

17 |społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.), decyzja o|

18 |środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji |

19 |jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco|

20 |oddziaływać na środowisko. Ich rodzaje zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć |

21 |mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze |

22 | Sygn. akt II OSK 2575/19 |

23 |zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed |

24 |uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i |

25 |zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu |

26 |planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 u.u.i.ś.). |

27 |W zakresie regulacji u.u.i.ś. nie określa formy ani treści rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie będzie znacząco lub |

28 |potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a mimo to – zgodnie z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. – decyzja taka musi poprzedzać wydanie innej |

29 |decyzji. Wobec braku w tym przedmiocie w u.u.i.ś. należy stosować przepisy k.p.a., które mają charakter uzupełniający w sytuacji braku |

30 |odpowiedniej regulacji proceduralnej w ustawach szczególnych. |

31 | Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że legitymacja do zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., służy wyłącznie |

32 |podmiotowi, któremu odmówiono wszczęcia postępowania. |

33 | Sąd zarzucił organowi odwoławczemu brak dokonania oceny formy i treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Z treści |

34 |zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy organ odwoławczy dokonał analizy stanu faktycznego oraz prawnego. Tymczasem postanowienie organu I |

35 |instancji miało w istocie charakter merytoryczny, a nie wyłącznie formalny. |

36 |Dla tej oceny istotne jest wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku przez podanie m. innymi: powierzchni planowanej do wybudowania hali |

37 |produkcyjno-magazynowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, powierzchni planowanej do wybudowania wiaty, przeznaczenia planowanej hali |

38 |produkcyjno-magazynowej, tj. jakie procesy/ działania będą zachodziły w planowanej hali, czy w planowanej hali będą wykonywane prace (procesy) |

39 |nowo wprowadzone na terenie zakładu. |

40 |Z treści wezwania wynika, iż organ I instancji dokonał w istocie szczegółowej analizy przedłożonej do wniosku karty informacyjnej i powziął |

41 |wątpliwości co do kwalifikacji przedsięwzięcia uzasadniające wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Z tego wynika, że z wniosku organ I |

42 |instancji nie mógł stwierdzić, czy przedsięwzięcie w świetle rozporządzenia może znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. |

43 |Nie odpowiada to przesłankom określonym w art. 61a § 1 k.p.a., które muszą być oczywiste, |

44 | |

45 | |

46 | |

47 | |

48 |Sygn. akt II OSK 2575/19 |

49 |dostrzegalne na "pierwszy rzut oka". W razie gdy organ podejmuje czynności dla wyjaśnienia oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez |

50 |formalnego wszczęcia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na |

51 |podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W sprawie w istocie organ I instancji wszczął postępowanie, a następnie zakończył je postanowieniem o odmowie |

52 |wszczęcia postępowania. |

53 | Taka kwalifikacja postanowienia organu jako rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, wyznacza legitymację do wniesienia środka |

54 |zaskarżenia. Według art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., stroną w tego rodzaju sprawach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe|

55 |do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, przy czym przez obszar ten rozumie się działki |

56 |przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania|

57 |przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska oraz działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania |

58 |przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Skarżący jest |

59 |użytkownikiem wieczystym działki o nr ..., która bezpośrednio przylega do działki ..., na której zaplanowano realizację przedmiotowej |

60 |inwestycji. |

61 | Sąd nie podzielił argumentacji Kolegium o tym, że skarżący powinien podnosić fakt niewłaściwej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania |

62 |decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. |

63 | Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami |

64 |administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. |

65 | S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę |

66 |kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: |

67 |1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. |

68 |przez błędne ustalenie, że organ przeprowadził postępowanie merytoryczne, a wezwanie do uzupełnienia braków pisma z dnia 26 stycznia 2018 r. na|

69 |podstawie art. 64 § 2 k.p.a. miało na celu złożenie wyjaśnień w trakcie postępowania, co wyłączało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Wezwanie |

70 |miało doprowadzić do usunięcia |

71 | |

72 | |

73 | |

74 |Sygn. akt II OSK 2575/19 |

75 |braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. dla oceny przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo zastosował|

76 |formę i treść rozstrzygnięcia, a organ II instancji utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie nie naruszył art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., |

77 |2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez uznanie, że wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku o załączniki |

78 |wymagane w art. 74 ust. 1 pkt 2, 3, 3a u.u.i.ś. było równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania |

79 |wyjaśniającego, w sytuacji, gdy brak uzupełnienia braków wniosku skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a dopiero jego |

80 |uzupełnienie wszczyna postępowanie administracyjne od daty wniesienia wniosku, chyba że odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a |

81 |§ 1 k.p.a., |

82 |3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez uznanie braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z powodu |

83 |wezwania do uzupełnienia braków formalnych, gdy organ I instancji na podstawie kompletnego wniosku mógł ustalić brak podstawy materialnoprawnej|

84 |do rozpoznania zgłoszonego wniosku i prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, a organ II instancji nie naruszył art. 134 w związku z art. 144|

85 |k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia |

86 |skargi, |

87 |4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy dla ustalenia przez Sąd, że na skutek wezwania do uzupełnienia |

88 |wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji nie mógł zastosować art. 61a § 1 k.p.a. bo wszczęte zostało postępowanie i zostało |

89 |przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. |

90 | Na tych podstawach wnosiła o: |

91 |1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, |

92 |2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. |

93 | W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. |

94 | Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego |

95 |rozpatrzenia. |

96 | Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

97 |1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze|

98 |zm.), Naczelny Sąd Administracyjny |

99 | |

100 |Sygn. akt II OSK 2575/19 |

101 |rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, |

102 |enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności |

103 |postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi |

104 |kasacyjnej. |

105 |2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w |

106 |związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę |

107 |na postanowienie, jeżeli ustali, że zostało wydane z naruszeniem przepisów |

108 |postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. |

109 |3. Przedmiotem skargi było postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w |

110 |sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Dla oceny charakteru prawnego zaskarżonego do sądu |

111 |administracyjnego działania organu administracji publicznej nie ma przesądzającego znaczenia forma nadana czynności, a merytoryczna treść |

112 |czynności. Dokonanie takiej oceny przesądza o zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W konsekwencji |

113 |przesądza też o legitymacji do zaskarżenia. Zasadnie zatem Sąd dokonał oceny charakteru prawnego zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu |

114 |niedopuszczalności zażalenia. |

115 |4. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych |

116 |uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia |

117 |postępowania". W sprawie znaczenie ma druga z wyliczonych podstaw wydania postanowienia |

118 |o odmowie wszczęcia postępowania. Druga podstawa, gdy z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte postępowanie, obejmuje aspekt |

119 |przedmiotowy dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie. Aspekt przedmiotowy dopuszczalności wszczęcia postępowania wyznaczony jest |

120 |regulacją przepisów prawa materialnego i obejmuje przypadki, gdy w świetle przyjętej regulacji materialnoprawnej wyłączona jest dopuszczalność |

121 |prowadzenia postepowania w sprawie, a jest to przesądzone w sposób jednoznaczny w tej regulacji. Dotyczy to zatem takich regulacji prawa |

122 |materialnego, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy prawa, jeżeli dla ich kształtowania przepisy wprowadzają formę czynności |

123 |cywilnoprawnej, czynności materialnotechnicznej. Wyłączenie będzie też |

124 | |

125 |Sygn. akt II OSK 2575/19 |

126 |obejmowało sytuacje gdy jednostka ma już ukształtowane uprawnienia lub obowiązki obowiązujące w obrocie prawnym, decyzją administracyjną. |

127 |Regulacja w przepisach prawa musi przesądzać expressis verbis o wyłączeniu dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania |

128 |administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli są podstawy prawne do rozpoznania sprawy w drodze decyzji administracyjnej |

129 |wyłączone jest stosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Taki stan prawny do rozpoznania sprawy środowiskowych uwarunkowań dla planowanego |

130 |przedsięwzięcia, zasadnie Sąd wyprowadził z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i |

131 |jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydanie w takim stanie prawnym |

132 |postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania narusza art. 61a § 1 k.p.a. Nie ma znaczenia prawnego zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w świetle |

133 |regulacji |

134 |art. 61a § 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie tylko w razie gdy organ nie podejmuje czynności postępowania wyjaśniającego co do ustalenia |

135 |rodzaju przedsięwzięcia. |

136 |Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach gdy na podstawie obowiązującej regulacji prawnej są podstawy do merytorycznego rozpoznania i |

137 |rozstrzygnięcia, narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Sąd wskazał, że przesądza to o legitymacji do |

138 |wniesienia zażalenia, która w razie wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. przysługuje jedynie żądającemu wszczęcia |

139 |postępowania. |

140 | 5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Rozpoznając dopuszczalność wniesienia zażalenia |

141 |Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. obowiązane było do rozważenia przedmiotu zaskarżonego postanowienia, co przesądzało o dopuszczalności |

142 |podmiotowej. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. formalistyczne bez rozpoznania jego aspektu przedmiotowego w rozpoznawanej sprawie ma istotny |

143 |wpływ na wynik sprawy. |

144 | |

145 |6. W związku z argumentacją podniesioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wymaga wskazania, że art. 134 k.p.a. daje podstawy do wydania |

146 |postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, które wyłącza przejście do rozpoznania zażalenia. W skardze kasacyjnej|

147 |nie wyprowadzono w tym przedmiocie zarzutu. Postawienie zarzutu kasacyjnego, a zatem powołania art. 134 k.p.a., czyni taki zarzut niezasadnym, |

148 |jako niespełniający ustawowego wymogu. |

149 |7. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiocie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w |

150 |związku z art. 64 § 2 k.p.a. i przepisami materialnoprawnymi jest prawidłowe, odpowiadające wymogom stawianym w przepisach prawa. |

151 Sygn. akt II OSK 2575/19

152 8. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy rozpoznaniu sprawy organ naruszył art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., a miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

153 9. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.