Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2024 r., II OSK 2475/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2024 r., II OSK 2475/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 334/21 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr AP-2.7840.155-6.2020.GP w przedmiocie odmowy, w wyniku wznowienia postępowania, wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 334/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. P. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r., nr AP-2.7840.155-6.2020.GP, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 29 czerwca 2021 r., nr WUiAB-ll.6740.136.2020.GW, UNP: 22031/WUiAB/-0/20, wydane na podstawie art. 152 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmawiające A. P. wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 18 grudnia 2019 r., nr 1902/19, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 1 budynku mieszkalno-usługowego, instalacji zewnętrznych wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, oświetlenia terenu, przebudowę sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej i elektroenergetycznej oraz rozbiórkę budynku starej trafostacji wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w Szczecinie (działka nr [...] z obrębu [...]).

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

4 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

5 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez ich niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że:

6 a. organ dostatecznie zbadał sprawę i ocenił dostępny materiał dowodowy w kontekście przesłanki z art. 152 K.p.a. oraz zarzutów strony, podczas gdy nie uwzględnił on żadnego z wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą, opierając się jedynie na prywatnej analizie przedstawionej przez inwestora, będącego oczywiście zainteresowanym wynikiem postępowania, czym naruszył przepisy postępowania dowodowego wskazane w K.p.a.;

7 b. skarżąca nie przedstawiła alternatywnej analizy, mogącej stanowić dowód uprawniający organ do zakwestionowania dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy to nie skarżąca, a organ zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 77 § 1 K.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto skarżąca wskazywała w toku prowadzonego postępowania, że nie miała wglądu do projektu budowlanego, ponieważ nie było go w aktach sprawy;

8 c. dokument prywatny dotyczący analizy nasłonecznienia, przedstawiony przez inwestora i sporządzony na jego zlecenie był wiarygodnym dowodem w sprawie, mimo że Kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla uzyskania wiadomości specjalnych, które są wymagane w sprawie, aby organ zwrócił się do biegłego o wydanie stosownej opinii, a prywatna analiza nie jest tożsama z taką opinią i nie może jej zastąpić;

9 d. organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku uwzględniania wniosków dowodowych skarżącej, mimo iż zgodnie z treścią art. 78 § 1 K.p.a., w przypadku gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić;

10 e. ustalenie przez Sąd, że skoro studium na terenie objętym przedmiotową inwestycją operuje sformułowaniem "wysokiej intensywności", a teren znajduje się na obszarze śródmieścia, to na tym obszarze możliwa jest zabudowa śródmiejska, mimo iż z treści studium wynika, że rozróżnia ono wyraźnie jednostki planistyczne, na których obszarze zabudowa śródmiejska może być realizowana oraz jednostki, które takiej cechy nie posiadają, jak jednostka, w której znajduje się teren objęty przedmiotową inwestycją;

11 f. Sąd uznał za prawidłowe postanowienie organu odmawiające skarżącej uznania jej za stronę postępowania, w którym:

12 - organ wskazuje, że z analizy nasłonecznia (dokument prywatnego), wynika iż lokal skarżącej będzie posiadał nasłonecznienie o takiej samej długości jak lokal nr 2 znajdujący się na parterze budynku (ograniczone), a więc (zgodnie z analizą) różniące się w tym zakresie od lokalu nr 3, co do którego właściciele pozostają uznani przez ten sam organ za strony postępowania o 5 min;

13 - organ stwierdził, że położenie lokalu skarżącej na 2 kondygnacji budynku powoduje, że nie wystąpi zjawisko ponadnormatywnego przesłaniania, a w związku z tym skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, mimo iż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, a prywatna analiza, na której oparł się w całości w ogóle nie uwzględnia zmiany nasłonecznienia lokalu skarżącej sprzed rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji i po jej zakończeniu;

14 - organ w postępowaniu dowodowym ograniczył się do konsultacji z inwestorem (prywatna analiza nasłonecznienia);

15 i wskazuje, że skarżąca nie wykazała indywidualnego, odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej interesu prawnego, warunkującego jej osobisty udział w postępowaniu zakończonym decyzją 1902/19;

16 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia przesłanki z tego przepisu, mimo że:

17 a. skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania, skoro są wobec niej stosowane przepisy prawa umniejszające jej status prawny;

18 b. skarżąca jako strona postępowania bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu;

19 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 152 § 1 K.p.a., przez wskazanie przez Sąd, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mimo iż:

20 a. inwestycja będąca przedmiotem postępowania jest niezgodna z warunkami technicznymi;

21 b. skarżąca wskazywała na grożącą jej szkodę majątkową związaną z realizacją inwestycji;

22 które to naruszenia miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, bowiem skutkowały oddaleniem skargi skarżącej na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego.

23 Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

24 1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.", przez ustalenie przez Sąd za organem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, ponieważ lokal skarżącej nie znajduje się w szczególnej sytuacji na tle wszystkich innych mieszkań, a skarżąca zostałaby narażona na naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości w większym stopniu aniżeli pozostali właściciele lokali, mimo iż:

25 a. wykazała ona indywidualny interes prawny, uprawniający ją do udziału w tym postępowaniu;

26 b. lokal skarżącej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji;

27 c. okna wszystkich pomieszczeń lokalu skarżącej wprost wychodzą na realizowaną inwestycję;

28 d. realizowana inwestycja w sposób oczywisty zmieni możliwość korzystania z przedmiotowego lokalu w sposób dotychczasowy, ograniczając nasłonecznienie lokalu oraz całkowicie zmieniając krajobraz terenu, który z tego lokalu dotychczas był widoczny;

29 2) art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez uznanie przez Sąd, że budynki realizowane na działce nr 80, które nie odpowiadają warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i pozbawiają skarżącą prawa do dotychczasowego nasłonecznienia jej lokalu odpowiadają prawu, podczas gdy:

30 a. stosownie do prawa budowlanego obiekty należy projektować tak, aby szanować uzasadnione interesy osób trzecich, w tym ochronę nieruchomości sąsiednich;

31 b. stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego skarżąca ma wyłączne prawo korzystania z lokalu, a poprzez zgodę na ograniczenie nasłonecznienia jej lokalu ograniczono prawo skarżącej do właściwej ekspozycji jej lokalu na światło słoneczne;

32 c. konsekwencją dowolności działania organu, a następnie Sądu jest pozbawienie skarżącej praw wynikających z własności nieruchomości i doprowadzenie do sytuacji postępującej realizacji inwestycji, a tym samym postępującej szkody w majątku skarżącej i faktycznego wywłaszczania skarżącej z prawa do właściwego nasłonecznienia jej lokalu.

33 3) § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe było zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami oraz ograniczenie dotychczasowego czasu nasłonecznienia, z uwagi na zakwalifikowanie przez Sąd terenu objętego inwestycją jako zabudowa śródmiejska, podczas gdy:

34 a. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia zabudowę śródmiejską od innych rodzajów zabudowy vide tereny S.P.08 oraz S.P.09 oraz S.P.13;

35 b. organ w wydanym postanowieniu, a za nim Sąd, dokonał oderwanej od treści studium jego analizy, z której wynika, że na terenie, na którym prowadzona jest przedmiotowa inwestycja możliwa jest zabudowa śródmiejska, w sytuacji gdy samo studium takie zabudowy na analizowanym terenie nie przewiduje;

36 c. zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją nie odpowiadają definicji zabudowy śródmiejskiej wskazanej w § 3 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia bo nie wskazują aby w terenie S.P.07 była dopuszczalna zabudowa śródmiejska;

37 d. dla terenu opisującego sporną nieruchomość terenu S.P.07 nie przewiduje zabudowy śródmiejskiej;

38 e. definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta w § 3 pkt 1 wymaga aby zabudowa ta była określona w studium;

39 f. położenie działki w środku miasta nie oznacza, że jest na niej dopuszczalna zabudowa śródmiejska;

40 co wyklucza stanowisko Sądu, który w niniejszej sprawie orzekał w oparciu o nieaktualny stan prawny, sprzed nowelizacji rozporządzenia, mającej miejsce w roku 2018 i oznacza dokonanie niedopuszczalnej i naruszającej przepisy rozszerzającej wykładni przepisu § 13 ust. 4 rozporządzenia, który w razie trudności interpretacyjnych powinien być interpretowany ścieśniająco. Rozszerzająca wykładania przepisów prawa w tym zakresie uderza w prawa nieruchomości sąsiednich.

41 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

42 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

43 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

44 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

45 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

46 Na wstępie należy wskazać, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracyjny na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. oparte jest na następującej przesłance, tj. stwierdzenia takich okoliczności sprawy, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie ulega zaś wątpliwości, że wskazywane w tym przepisie uchylenie decyzji, a tym samym ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić na wniosek podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony (tu: z uwagi na art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a więc podmiotu, który może skutecznie domagać się wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej we wznowionym postępowaniu. W tych warunkach jeżeli w niniejszej sprawie organ, oceniając w pierwszej kolejności, że skarżąca nie wykazała aby w sprawie istniały okoliczności sprawy wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, z uwagi na wskazywane kwestie zacienienia jej lokalu mieszkalnego, to nie stanowiło istotnej wady dodatkowe wskazanie, że jednocześnie w wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, iż skarżąca nie wykazała istnienia "innej" przesłanki, z której wynikałby jej interes prawny w niniejszej sprawie.

47 Taka ocena organu odwoławczego była niewadliwa, tym bardziej, że jednocześnie Wojewoda Zachodniopomorski w dniu 28 stycznia 2021 r. wydał ostateczną decyzję nr AP-2.7840.157-6.2020.GP, którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 30 czerwca 2020 r., nr WUiAB-II.6740.136.2020.GW; UNP: 22031/WUiAB/-0/20, o umorzeniu wznowionego postępowanie w sprawie wniosku A. P. z tego względu, że skarżąca nie jest stroną postępowania z uwagi na brak wykazania interesu prawnego. Dotychczas skarżąca nie podważyła skutecznie tej oceny, ponieważ wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 335/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję Wojewody (a od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do NSA, która oczekuje na rozpoznanie w sprawie pod sygn. akt II OSK 215/22).

48 W tych warunkach Sąd I instancji, wydając w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok, niewadliwie zgodził się z Wojewodą, iż "skarżąca nie wykazała indywidulanego, odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], interesu prawnego, warunkującego jej osobisty udział w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Nie wystąpiły bowiem w sprawie takie okoliczności, które powodowałyby, że po zrealizowaniu zabudowy objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 18 grudnia 2019 r. jej lokal znalazłby się w szczególnej sytuacji na tle wszystkich innych mieszkań, a skarżąca zostałaby narażona na naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości w większym stopniu aniżeli pozostali właściciele lokali w budynku". Należy odnotować, że taka konstatacja Sądu I instancji zasadniczo wynikała z oceny braku zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 152 § 1 K.p.a., tj. z punktu widzenia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. W tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

49 Otóż Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów obu instancji, że skarżąca nie wykazała aby w sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Odnośnie wskazywanej przez skarżącą kwestii zacieniania jej lokalu mieszkalnego w wyniku realizacji inwestycji w oparciu o ww. pozwolenie na budowę, twierdzenia skarżącej także na etapie wniesienia skargi kasacyjnej, oparte m.in. na treści § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, należało ocenić jako gołosłowne, bo nie poparte żadnymi dowodami. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ administracyjny uzyskał analizę nasłonecznienia (wykonana przez dra inż. M. S. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej), która nie potwierdziła zarzutów skarżącej; zaś skarżąca pomimo tego nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, w dalszym ciągu opierając swoje stanowisko na własnych twierdzeniach. W tym zakresie jeżeli organ uzyskał stosowny dowód, to skarżąca w związku ze swoimi twierdzeniami nie może oczekiwać, że postępowanie organu będzie wyłącznie nakierowane na udowodnienie jej tez. Taki "obowiązek" organów administracyjnych nie wynika z przepisów prawa. W tej zaś sprawie uzyskanie stosownego dowodu w postaci analizy nasłonecznienia w świetle art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. było wystarczające do podjęcia przez organy rozstrzygnięcia, a jeżeli skarżąca uważa inaczej, to powinna przedstawić kontrdowód na poparcie swoich twierdzeń. Taka jest bowiem istota prawa procesowego, w tym prowadzonego na podstawie K.p.a., ponieważ stosowna inicjatywa dowodowa jest przyznana także podmiotom biorącym udział w postępowaniu, a nie tylko – organom. Dlatego skarżąca nie może oczekiwać, że organ administracyjny powinien uwzględnić wszystkie wnioski dowodowe skarżącej, w sytuacji gdy organ ocenił, że zebrany materiał dowodowy jest już wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W tej zaś sprawie z uzyskanego dowodu, tj. dodatkowej analizy nasłonecznienia mieszkań zlokalizowanych przy południowej elewacji budynku przy ul. [...] w Szczecinie, wynika, że wszystkie lokale mieszkalne przylegające do południowej elewacji budynku, w tym lokal skarżącej nr [...] usytuowany na drugim piętrze budynku, po zrealizowaniu sąsiedniej budowy, będą miały zapewniony czas nasłonecznienia od minimum 3 godzin 10 minut do ponad 7 godzin. Wynik ten potwierdza graficzna symulacja rozkładu światła słonecznego i cienia pokazana w czterech ujęciach. Dlatego istniały podstawy do stwierdzenia, że lokal skarżącej spełnia również ogólne normy nasłonecznienia, o których mowa w § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. To zaś oznacza, że argumentacja skarżącej odnosząca się do uznania przedmiotowej zabudowy jako "śródmiejskiej", nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro przedmiotowa inwestycja w odniesieniu do lokalu skarżącej nie dotyczy zaistnienia wyjątku, o którym mowa w § 60 ust. 3 ww. rozporządzenia, tj. skrócenia czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny. Dlatego skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

50 Mając powyższe na względzie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 152 § 1 K.p.a.; a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 P.b.; art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia – należało ocenić jako niezasadne.

51 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.