Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., II OSK 2447/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., II OSK 2447/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 273/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 7 maja 2018 r., II SA/Kr 273/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektu letniskowego – typu kemping o wymiarach w rzucie poziomym 3,00 m x 10,40 m na terenie dz. nr [...] w T., gm. Ł.

5 W trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 8 sierpnia 2017 r. organ ustalił, że na terenie działki nr [...] w miejscowości T., gmina Ł. na betonowym utwardzeniu o wys. zmiennej 0,5 m do 1 m zrealizowana jest wiata drewniana (9 słupów x 2: 15cm x 3cm), więźba drewniana dwuspadowa pokryta (blachodachówką). Podano, że do słupów zamocowana została kątownikami przyczepa kempingowa (stalowa) wsparta na gruncie betonowymi płytami, która stoi na kołach. Zaznaczono, że w dniu kontroli wiata wraz z przyczepą kempingową były użytkowane na cele letniskowe, a do kempingu doprowadzona została woda oraz prąd. Wskazano również, że brak było zbiornika na nieczystości, a wewnątrz przyczepy zamontowano kominek. Obecny podczas czynności kontrolnych B. S. oświadczył, iż w 2015 r. wykonał betonowe utwardzenie z nawierzchnią ułożoną kostką betonową, a następnie została umiejscowiona przyczepa kempingowa niedopuszczona do ruchu drogowego. Wskazano, że w maju 2017 r. zrealizowano wiatę drewnianą nad przyczepą, natomiast przyłącz energetyczny wykonany został w 2012 r. Następnie w czerwcu 2016 r. wykonany został również przyłącz wodociągowy (sieć gminna). B. S. oświadczył również, że na wykonanie jakichkolwiek robót na terenie dz. nr [...] w m. T. nie uzyskiwał żadnych pozwoleń, ani nie dokonał zgłoszenia, natomiast wiatę wraz z kempingiem wykorzystywał na cele letniskowe.

6 Decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. nakazał B. S. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach w rzucie poziomym 3,00 m x 10,40 m zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] w T., gm. Ł.

7 Odwołanie od ww. decyzji wniósł B. S..

8 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

9 Organ wskazał, że trwałe związanie budynku z gruntem oznacza posadowienie budynku na gruncie budowlanym w sposób zapewniający jego trwałość i skuteczność. Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako jedną całość pod względem konstrukcyjnym. Posadowienie przyczepy kempingowej na bloczkach betonowych powoduje, że obiekt jest powiązany z gruntem w sposób uniemożliwiający przesunięcie. Dokonując dalszej analizy obiektu organ zwrócił uwagę, że w celu przesunięcia przyczepy należałoby dokonać rozłączenia wykonania przyłączy wody, prądu i instalacji kanalizacyjnej. W dalszej kolejności organ II instancji przytoczył treść art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i na ich podstawie ustalił, że w badanym stanie faktycznym doszło do samowoli budowlanej, która obligowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia stosowanych działań.

10 Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że legalizacja obiektu w trybie art. 49b ustawy - Prawo budowlane uzależniona jest od jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ ustalił również, że w przedmiotowej sprawie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. działka nr [...] w T. znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, jednorodzinną i usługową, na których to terenach bezwzględnie nie dopuszcza się lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej.

11 B. S. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podniósł, że przyczepa kempingowa nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Ponadto skarżący wskazał, że w chwili wybudowania przyczepy kempingowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem – w jego ocenie – dokonana przez niego budowa nie mogła naruszać jego zapisów. Skarżący podkreślił również, że budowa była zgodna z zaleceniami Starostwa w N. Ponadto zdaniem skarżącego, przyczepa kempingowa może zostać zakwalifikowana jako budynek mieszkalny, ponieważ zamierza zamieszkać w niej na stałe.

12 W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna.

14 W ocenie Sądu, działające w sprawie organy, mając na uwadze art. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, prawidłowo zakwalifikowały przedmiotową przyczepę kempingową w jej uwarunkowaniach konstrukcyjnych i funkcjonalnych z podłożem i zadaszeniem - jako budynek letniskowy. Za tą tezą przemawia także dokumentacja fotograficzna spornego obiektu. Przyczepa campingowa straciła swoje pierwotne właściwości i wskutek robót budowlanych skarżącego uzyskała atrybuty budynku letniskowego. Z analizy dokumentacji zdjęciowej i ustaleń dokonanych przez organ podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2017 r. wynika, że konstrukcja zadaszenia przedmiotowego obiektu budowlanego/przyczepy wspiera się na słupach wykonanych z desek o przekroju 15 cm x 3 cm. Konstrukcja słupów nie posiada własnych niezależnych stężeń poprzecznych i podłużnych i przy intensywnym oddziaływaniu obciążeń zewnętrznych (t.j. wiatru, śniegu na konstrukcji dachu) mogłaby ulec zniszczeniu. Funkcję stężającą w tym obiekcie pełni zatem przyczepa kempingowa, która została powiązana funkcjonalnie z konstrukcją zadaszenia kątownikami. Z kolei zadaszenie, w tym konstrukcyjnym sprzężeniu zwrotnym, pełni dodatkową funkcję ochronną dla przyczepy kempingowej chroniąc ją przed czynnikami atmosferycznymi: deszczem i słońcem. Przez połać dachu wyprowadzony jest przewód kominowy z kominka znajdującego się w przyczepie kempingowej, aby więc przesunąć przyczepę należałoby uprzednio odłączyć przewód kominowy. Przedmiotowa przyczepa jest ustawiona na bloczkach betonowych ułożonych na kostce brukowej. Trzeba przy tym podkreślić, w ocenie Sądu, że betonowe utwardzenie pod bloczkami pełni natomiast funkcję fundamentu przekazując obciążenia z obiektu na grunt i zapobiegając przemieszczeniom pionowym obiektu (osiadaniu w gruncie). Fundamentem jest bowiem element konstrukcyjny przenoszący obciążenia z innych elementów konstrukcyjnych takich jak ściany i dach bezpośrednio na grunt. Betonowe utwardzenie pełni także funkcję wyrównawczą (niwelacja) poziomu ustawienia przyczepy kempingowej, w terenie o zmiennej wysokości. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń obiektu budowlanego, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych; 2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

15 Zgodnie z § 3 pkt 7 ilekroć w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zdaniem Sądu, definicja ta obejmuje również dom realizowany przez skarżącego a opisany w kontrolowanej decyzji. Wyżej opisana technologia jego wykonania oraz tylko częściowe zapewnienie mediów (w postaci wody i energii elektrycznej) przesądza, że jego konstrukcja nie pozwala na całoroczne zamieszkiwanie w nim. Brak jest zbiornika na nieczystości.

16 Organ II instancji trafnie odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, uznając, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. W przedmiotowej sprawie posadowienie przyczepy kempingowej na bloczkach betonowych, niezależnie od tego, że posiada koła, powoduje, że obiekt powiązany jest z gruntem w sposób uniemożliwiający jego przesunięcie. W sprawie mamy więc do czynienia z trwałym związaniem obiektu z gruntem. Ponadto przedmiotowa "przyczepa kempingowa" prawidłowo kwalifikowana jako obiekt budowlany i zarazem budynek jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a także jest wykonana z materiałów budowlanych. W konsekwencji należy uznać, że organ II instancji prawidłowo zakwalifikował znajdujący się na działce ww. obiekt jako budynek.

17 Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez skarżącego w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2018 r. "kemping" wykorzystywany jest na cele letniskowe, a nie mieszkalne. W konsekwencji wszystkich powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, przyczepa kempingowa wraz z zadaszeniem i podłożem tworzy spójną konstrukcyjnie-funkcjonalnie całość, którą należy zakwalifikować jako budynek letniskowy.

18 Zgodnie ze znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie aktualnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę nie jest wymagane dla budowy: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy budowa tego typu obiektu wymaga zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest, że skarżący nie uzyskał żadnych pozwoleń ani nie dokonał zgłoszenia na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych na ww. działce. Wbrew temu co twierdzi skarżący, ustne informacje uzyskane w urzędzie nie dają uprawnienia do pominięcia przewidzianej w ustawie procedury dotyczącej budowy obiektów budowlanych. Z kolei w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 kwietnia 2011 r. adresowanym do skarżącego jest mowa o przyczepie campingowej w dosłownym ścisłym rozumieniu tego słowa nie spełniającej zatem przesłanek budynku letniskowego. W konsekwencji, w kontrolowanym postępowaniu wystąpił stan samowoli budowlanej, który obligował organy nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań.

19 Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu organ wstrzymuje postanowienie, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

20 Legalizacja obiektu w trybie art. 49b Prawa budowlanego uzależniona jest m.in. od jego zgodności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] marca 2008 r. ze zmianami dokonanymi: uchwałą Nr [...]Rady Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] października 2015 r., działka nr [...] w T. znajduje się na terenach oznaczonych symbolem 12.MNR.4 (e,o,l) t.j. tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej, z dodatkowymi oznaczeniami: "e"- tereny o szczególnych walorach przyrodniczych, "o" - tereny zlokalizowane w pobliżu zagrożeń osuwiskowych, "1" - tereny ograniczeń wysokości zabudowy w rejonie lotniska. Zgodnie z § 8 planu jako przeznaczenie podstawowe terenu ustala się zabudowę zagrodową i mieszkaniową. Na tych terenach nie dopuszcza się jednak lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczył wprost możliwość umieszczenia na gruncie budynków rekreacji indywidualnej. W świetle powyższego organ II instancji trafnie przyjął, że nie było podstaw do wdrożenia trybu legalizacji przewidzianego w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.

21 Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego, że w chwili ustawienia przyczepy kempingowej nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, zatem dokonana przez niego budowa nie mogła naruszać jego norm. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. obejmujący działkę, na której znajduje się przyczepa kempingowa skarżącego został zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie § 7 pkt 2 ww. uchwały "Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady zagospodarowania oraz warunki i standardy kształtowania zabudowy: nie dopuszcza się lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej". Treść przywołanej normy jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast zgodnie z oświadczeniem skarżącego w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2017 r., któremu trafnie w ocenie Sądu organy dały wiarę, betonowe utwardzenie nawierzchni oraz umiejscowienie na niej przyczepy kempingowej nastąpiło w 2015 r. Oznacza to, że w momencie umiejscowienia na działce przyczepy obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym skarżący nie mógł wybudować na działce budynku letniskowego. Dokonane w 2013 r. oraz 2015 r. zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie mają natomiast znaczenia dla wyniku badanej sprawy.

22 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł B. S., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

23 1. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez:

24 a. oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracyjne nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonały dowolnych ustaleń w zakresie możliwości przesunięcia przedmiotowej przyczepy kempingowej oraz tego, czy podłoże, ściany przyczepy i jej zadaszenie stanowią całość pod względem konstrukcyjnym, co miało wpływ na uznanie trwałości związania przyczepy z gruntem;

25 b. oddalenie skargi w sytuacji, w której organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonały dowolnych ustaleń w zakresie funkcji mieszkalnych przedmiotowej przyczepy kempingowej i możliwości zamieszkania w niej na stale skarżącego;

26 2. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy nie rozstrzygnęły na korzyść skarżącego wątpliwości co do wykładni ustawowej definicji budynku zawartej w ustawie - Prawo budowlane w odniesieniu do przyczepy kempingowej należącej do skarżącego;

27 3. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy nie rozstrzygnęły na korzyść skarżącego istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie możliwości przesunięcia przedmiotowej przyczepy kempingowej, trwałości jej związania z gruntem, stanowienia jednej całości pod względem konstrukcyjnym z podłożem, posiadania przez nią fundamentów, możliwości pełnienia funkcji mieszkalnych.

28 Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, to jest art. 49b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędne zastosowanie i nakazanie skarżącemu rozbiórki obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości T., którego cechy nie pozwalają na przyjęcie, iż jest on budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem), co stanowiło nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego.

29 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa udzielonego przez adwokata, według norm przepisanych.

30 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż powiązanie przez skarżącego konstrukcji dachowej z przyczepą kempingową zostało dokonane w taki sposób, iż przemieszczenie przyczepy kempingowej odbyć się może razem z tym zadaszeniem. Sąd I instancji niewłaściwie przyjął zatem, że skoro przez połać dachu wyprowadzony jest przewód kominowy z kominka znajdującego się w przyczepie kempingowej, to aby przesunąć przyczepę należałoby uprzednio odłączyć ten przewód kominowy. Stwierdzenie to wskazuje, iż Sąd I instancji oraz organy postępowania administracyjnego nie miały wiedzy na temat rzeczywistej możliwości przemieszczenia tej przyczepy. Sąd I instancji, błędnie zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako jedną całość pod względem konstrukcyjnym. Możliwość przemieszczenia przyczepy wskazuje wprost na brak możliwości uznania, że ściany, zadaszenie oraz bloczki betonowe są ze sobą trwale powiązane. Obecnie istnieje bowiem jedynie powiązanie za pomocą kątowników przyczepy kempingowej ze słupami, na których znajduje się zadaszenie. Słupy te nie opierają się jednak na podłożu, nie sięgają do ziemi. Nie zrealizowano w tym zakresie wiaty. Bloczki betonowe znajdujące się pod przyczepą mogą być w razie potrzeby bez trudu usunięte.

31 Podniesiono ponadto, że przyjmując hipotetycznie prawidłowość zakwalifikowania przyczepy kempingowej skarżącego jako budynku, Sąd I instancji niewłaściwie ustalił, że przedmiotowy obiekt nie może mieć charakteru budynku mieszkalnego. Powodem takiej oceny ma być przede wszystkim okoliczność, iż brak jest zbiornika na nieczystości. Obiekt zakwalifikowano jako budynek letniskowy. Gdyby przyjąć zgodnie ze stanowiskiem organów postępowania administracyjnego i Sądu I instancji, że przedmiotowa przyczepa kempingowa jest budynkiem, to należałoby szerzej przeanalizować jej funkcje i przeznaczenie, czego organy postępowania administracyjnego całkowicie zaniechały, czym naruszyły art. 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Skarżący w toku postępowania wskazywał, że ma zamiar w przyszłości zamieszkiwać wraz z żoną w tej przyczepie. Przed zamieszkaniem lub w celu legalizacji skarżący mógłby w bardzo krótkim czasie wyposażyć przedmiotową nieruchomość w zbiornik bezodpływowy na nieczystości.

32 Zgodnie z art. 7a § 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron aibo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpiyw. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw zostały wprowadzone regulacje prawne, których przedmiotem jest ochrona strony przed niekorzystnym rozstrzygnięciem w zakresie nałożenia obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Definicja budynku zawarta w ustawie Prawo budowlane budzi liczne wątpliwości, w szczególności w odniesieniu do przyczepy kempingowej należącej do skarżącego. Wykładnia w tym zakresie ma z kolei bezpośredni wpływ na zastosowanie wobec skarżącego art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazanie rozbiórki tego obiektu.

33 Skarżący w toku postępowania wielokrotnie wskazywał, że przed postawieniem przedmiotowej przyczepy na działce w miejscowości T. uzyskiwał informacje od pracowników organów administracji publicznej, w tym Starostwa Powiatowego w N., że tego rodzaju działanie w żaden sposób nie narusza przepisów prawa. Działał zatem cały czas w zaufaniu do organów władzy publicznej. W tym czasie wydawano zgody na dokonanie przyłączy energetycznego oraz wody. Cełem upewnienia się, że podejmowane działania będą zgodne z przepisami, wystosował pismo o interpretację do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na które uzyskał pozytywną odpowiedź w dniu 29 kwietnia 2011 roku. Biorąc to pod uwagę, skarżący nie miał podstaw do przypuszczania, że w przyszłości podejmowane przez niego działania będą kwestionowane.

34 Ponadto, stosownie do art. 7 a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Organy postępowania administracyjnego nie dokonały dokładnych ustaleń w zakresie możliwości przemieszczenia przedmiotowej przyczepy kempingowej. Sposób powiązania zadaszenia z przyczepą powoduje, że przyczepa może przemieszczać się razem z powiązanym zadaszeniem. Organy postępowania administracyjnego nie dokonały tej analizy. Wątpliwości co do możliwości przesunięcia przyczepy kempingowej skarżącego, wobec braków w materiale dowodowym sprawy, stosownie do art. 7 a § 1 kpa powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego.

35 Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji, podobnie jak organy postępowania administracyjnego, niewłaściwie zakwalifikował przedmiotową przyczepę kempingową jako budynek, a dokładniej budynek letniskowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przedmiotowa przyczepa kempingowa posiada fundamenty. Została ona jedynie umieszczona na bloczkach betonowych o różnej wysokości celem zapewnienia jej stabilnego postoju. Bloczki te umieszczone zostały na kostce brukowej. Skarżący nie usunął kół tej przyczepy, co wskazuje na brak zamiaru pozbawienia jej podstawowej właściwości, to jest możliwości przemieszczania. Posadowienie na kostce brukowej w żaden sposób nie uniemożliwia poruszania się tej przyczepy. Błędne jest zatem wskazanie Sądu I instancji, że posadowienie przyczepy kempingowej na bloczkach betonowych, niezależnie od tego, że posiada kola, powoduje, że obiekt powiązany jest zgraniem w sposób uniemożliwiający jego przesunięcie.

36 Sąd I instancji stwierdził również, że przyczepa campingowa straciła swoje pierwotne właściwości i wskutek działań inwestycyjnych/ robót budowlanych skarżącego uzyskała atrybuty budynku letniskowego. Nie sposób zakwalifikować działań skarżącego jako robót budowlanych. Doszło jedynie do ustabilizowania przyczepy przez podłożenie bloczków betonowych oraz zadaszenie, które połączono z przyczepą. Umieszczenie przyczepy kempingowej na bloczkach betonowych nie oznacza, że połączenie jej z gruntem ma charakter trwały. Skoro takie obiekty, jak kioski uliczne, pawilony, barakowozy nie są budynkami w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, również przyczepa kempingowa z uwzględnieniem dokonanych przez skarżącego zmian nie powinna być uznana za budynek. Już sama dokumentacja fotograficzna tego obiektu nie pozwała na utrzymywanie, że skarżący wybudował budynek.

37 Pełnomocnik skarżącego wskazał, że pod koniec 2017 roku skarżący ostatecznie zakupił nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowa przyczepa kempingowa.

38 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

39 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

40 Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt budowalny jest budynkiem w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wszystkie te cechy budynku. Obiekt ten składa się z przyczepy kempingowej typu holenderskiego, która jest posadowiona na betonowym utwardzeniu i oprócz kół jest wsparta na betonowych bloczkach. Przyczepa jest pokryta konstrukcją dachową, która umieszczona jest słupach wykonanych z desek, powiązanych z przyczepą za pomocą kątowników. Bez wątpienia więc obiekt ten posiada dach. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Fundamentem tego obiektu jest betonowe utwardzenie, na którym stoją bloczki betonowe wspierające przyczepę. Betonowe utwardzenie przenosi obciążenie z obiektu na grunt i zapobiega jego osiadaniu na gruncie oraz pełni funkcję niwelującą zmienny poziom terenu. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że taka konstrukcja świadczy o trwałym związaniu tego obiektu z gruntem. Trwałe połączenie z gruntem oznacza posadowienie budynku na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym (siłom przyrody) mogącym go zniszczyć czy spowodować jego przesunięcie. W skardze kasacyjnej podniesiono, że istnieje techniczna możliwość usunięcia betonowych bloczków i przemieszczenia przyczepy razem z dachem w inne miejsce. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie przesądza to jednak o braku trwałego związania tego obiektu z gruntem. Trwałe połączenie budynku z gruntem ma na celu przeciwdziałanie czynnikom zewnętrznym (siłom przyrody), a nie działalności człowieka. W wyniku działalności człowieka istnieje możliwość przeniesienia na inne miejsce wielu budynków, co nie podważa ich wcześniejszego trwałego związania z gruntem. Zatem zakwalifikowanie tego obiektu budowlanego jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane było prawidłowe.

41 Ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez organy administracji w oparciu o protokół z oględzin obiektu i dokumentację fotograficzną i przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia są prawidłowe. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Skarżący nie podważył również skutecznie ustaleń Sądu w zakresie funkcji tego budynku. W myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie natomiast z § 3 pkt 7 ilekroć w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Inwestor oświadczył w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2018 r., że "kemping" wykorzystywany jest na cele letniskowe, a nie mieszkalne. Jak wskazał Sąd I instancji, budynek ten posiada wprawdzie instalację elektryczną, wodociągową i kominek, lecz nie posiada zbiornika na nieczystości. Nie można więc uznać tego budynku za budynek mieszkalny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Oświadczenie inwestora, że zamierza zamieszkać w tym budynku na stałe i w razie potrzeby dostosuje go w pełni do funkcji mieszkaniowej nie ma znaczenia w tej sprawie, gdyż organ bada stan faktyczny tego budynku na datę wydania decyzji, a w tej dacie budynek pełnił funkcję letniskową.

42 Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. W ramach tych zarzutów podniesiono, że organy nie rozstrzygnęły wątpliwości co do wykładni ustawowej definicji budynku zawartej w ustawie - Prawo budowlane w odniesieniu do przyczepy kempingowej należącej do skarżącego oraz co do stanu faktycznego w zakresie trwałości związania przyczepy z gruntem czy możliwości pełnienia funkcji mieszkalnych. Rozstrzygnięcie wątpliwości co do wykładni przepisów prawa czy co do ustaleń faktycznych sprawy na korzyść strony jest możliwe, ale tylko w sytuacji, gdy takie wątpliwości rzeczywiście istnieją. W tej sprawie ustalenia faktyczne i kwalifikacja prawna tego obiektu budowlanego dokonana przez organy administracji i Sąd I instancji nie budzi wątpliwości.

43 Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotowy obiekt budowlany został słusznie uznany za budynek letniskowy, którego budowa - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane - wymagała zgłoszenia właściwym organom. Dodać należy, iż nawet gdyby - jak wywodzi skarżący - uznać ten obiekt za tymczasowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, to i tak obiekt taki wymagałby dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane w przypadku obiektów posadowionych do 180 dni, a od 1 stycznia 2017 r. - do 120 dni, a w pozostałych przypadkach - pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 486/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

44 W związku z tym, że skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy właściwym organom (wskazywane przez niego pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 kwietnia 2011 r. nie może być traktowane jako zgłoszenie w rozumieniu Prawa budowlanego), a legalizacja budynków letniskowych na tym terenie jest niemożliwa ze względu na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. z 2008 r., organ musiał orzec nakaz rozbiórki te obiektu budowlanego.

45 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

46 Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.