Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2018 r., II OSK 2442/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2018 r., II OSK 2442/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 36/17 w sprawie ze skargi T.F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 3 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.F. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2016 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 22 lipca 2016 r., Wójt Gminy Chmielno wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie całorocznego budynku rekreacji indywidualnej oraz budowie obiektu służącego do przechowywania sprzętu pływającego służącego turystyce wodnej na terenie działki nr ew. [...]/1 w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...], położonej w Kaszubskim Parku Krajobrazowym.

4 Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku nie uzgodnił projektu decyzji. Powodem negatywnego rozstrzygnięcia była lokalizacja obiektu służącego do przechowywania sprzętu pływającego służącego turystyce wodnej w strefie 100 m od brzegów Jeziora Raduńskiego. Organ I instancji wskazał, że lokalizacja ta narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, określony w § 3 pkt 7 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 66 poz. 1462).

5 Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

6 Postanowieniem z [...] października 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] sierpnia 2016 r.

7 Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja dotyczy realizacji zabudowy rekreacyjnej, która obejmuje budowę dwóch obiektów budowlanych. Dla jednego z nich, tj. dla "obiektu służącego do przechowywania sprzętu pływającego służącego turystyce wodnej" (o powierzchni zabudowy 30 m2, szerokości elewacji frontowej 7 m i wysokości maksymalnej 6 m) nie została, zgodnie z projektem decyzji, określona nieprzekraczalna linia zabudowy. Oznacza to, że budynek ten nie może być zrealizowany w strefie 100 m od brzegów jeziora Raduńskie Dolne.

8 Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w sposób właściwy dokonał wykładni pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej", dla których ustanowiono wyjątek od zakazu. Wyjątek ten należy wykładać w sposób ścisły. Przez "turystkę wodną" należy rozumieć ruch turystyczny (przemieszczanie się) na rzekach, jeziorach i ich szlakach wodnych przy pomocy różnego rodzaju sprzętu wodnego, począwszy od statków żeglugi pasażerskiej przez łodzie żaglowe, barki przystosowane do wędrówek wodnych, tramwaje wodne, tratwy, kajaki czy też łodzie wiosłowe. Celem wprowadzonego odstępstwa było wprowadzenie takich obiektów, które będą służyły przemieszczaniu się po akwenach i drogach wodnych. Do samego poruszania się po wodzie nie jest potrzebny żaden obiekt budowlany, a wyłącznie stosowny sprzęt, jednak bez określonej infrastruktury trudne jest uprawianie turystyki wodnej. W ramach odstępstwa od zakazu określonego jeszcze § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor.2006 r., Nr 58, poz. 119, ze zm.) - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - mogą być realizowane różne obiekty budowlane - od prostych przez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę, która służy kotwiczeniu, cumowaniu, holowaniu, opuszczaniu i wyciąganiu na wodę jednostek pływających (np. pochylnie, wyciągi). Jako przykład obiektów związanych z turystką wodną może posłużyć załącznik do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm.), w którym w kategorii XXI wyróżniono obiekty związane z transportem wodnym takie jak: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie.

9 Zdaniem organu, różnego rodzaju obiekty budowlane do przechowywania sprzętu pływającego nie są użyteczne podczas przemieszczania się po jeziorach i rzekach, ale służą wyłącznie (bezpiecznemu, dogodnemu) przetrzymywaniu sprzętu pływającego. W ocenie organu, dla pływania kajakami nie ma znaczenia lokalizacja budynku do przechowywania sprzętu w strefie 100 m od jeziora. Nie stanowi to czynnika służącego wykorzystaniu wód do pływania kajakami. Podobnie jest z jachtami żaglowymi, które przeważnie po zwodowaniu wiosną są na wodzie przez cały sezon żeglarski do momentu ich przemieszczenia do hangarów lub na place i parkingi w celu ich przezimowania. Zlokalizowanie tego rodzaju obiektu poza strefą 100 m od jeziora, w którym jest przechowywany jacht żaglowy poza sezonem żeglarskim nie uniemożliwi żeglowania po jeziorach w sezonie. Wskazany w projekcie decyzji, "obiekt służący do przechowywania sprzętu pływającego", chroniąc i przetrzymując sprzęt wodny, należy do obiektów, które są tylko pośrednio związane z turystyką wodną.

10 Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

11 Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie ma charakter planowanego obiektu, który ma być usytuowany w pasie ochronnym obejmującym szerokość 100 m od linii jeziora. W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały wadliwej interpretacji wyjątku od zakazu, niesłusznie zawężając pojęcie "służące turystyce wodnej" do infrastruktury koniecznej, niezbędnej do uprawiania turystyki wodnej. Dla realizacji turystyki wodnej istnienie infrastruktury technicznej nie jest konieczne, ponieważ wystarczające jest istnienie szlaku wodnego i sprzętu wodnego. Dlatego wszelkie obiekty budowlane służące turystyce wodnej będą zawsze tylko obiektami przydatnymi, ułatwiającymi jej realizację w sposób zapewniający bezpieczeństwo i wygodę, nie zaś umożliwiającymi uprawianie tej turystyki.

12 Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wyjątku od zakazu budowy w pasie ochronnym nie można interpretować w sposób rozszerzający. Dlatego w każdym przypadku projektowanej zabudowy konieczna jest ocena charakteru planowanego obiektu z punktu widzenia jego faktycznego, a więc ścisłego związku z turystyką wodną. Cele transportu wodnego są jednak inne niż cele turystyczne, dlatego wskazywanie obiektów związanych z transportem wodnym, które mają umożliwić jego wykonywanie przez stworzenie bezpiecznej infrastruktury jako odpowiedników obiektów służących do turystyki wodnej nie jest zasadne. Wskazywane przez organ przykłady obiektów służących turystyce jako tych, które służą kotwiczeniu, cumowaniu, holowaniu, opuszczaniu i wyciąganiu na wodę właściwie są przykładami obiektów, które nie są użyteczne do przemieszczania się po jeziorach i rzekach, a raczej do zapewnienia bezpieczeństwa i wygody zatrzymania się czy postoju turystom korzystającym z wód.

13 W ocenie Sądu I instancji, ścisła interpretacja wskazanego wyjątku od zakazu nowej zabudowy powinna opierać się na ustaleniu, czy podstawową funkcją projektowanego obiektu jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną, a więc czy istnieje oczywisty związek obiektu z tą formą aktywności społecznej. Oczywistego związku z turystyką wodną projektowanego obiektu nie będzie, gdy jego funkcja nakazuje przyjąć, że tylko przypadkowo zaspokajać będzie także potrzeby osób uprawiających ten rodzaj turystyki. Wprowadzając wyjątek dla obiektów służących turystyce wodnej, prawodawca miał na uwadze potrzebę lokalizowania obiektów ułatwiających jej bezpieczne i wygodne wykonywanie w bliskiej odległości od wody. Zdaniem Sądu I instancji, taką właśnie ideę realizuje planowany obiekt, który ma służyć przechowywaniu sprzętu wodnego, wykorzystywanego do uprawiania turystyki wodnej, w którym to celu musi być najpierw dostarczony na brzeg, ale też po wykorzystaniu odstawiony na miejsce przechowania. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, że planowany obiekt służy turystyce wodnej, ponieważ jego funkcja wiąże się w sposób oczywisty z dogodnym uprawianiem tej turystyki.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

15 Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną, rozszerzającą wykładnię § 3 pkt 7 in fine uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r., w wyniku której wskazano, że obiekty budowlane, których funkcją jest jedynie przechowywanie sprzętu pływającego stanowią "obiekty służące turystyce wodnej". Zdaniem organu stoi to w sprzeczności z treścią pojęcia turystyka wodna oraz podważa funkcję zakazu określonego w § 3 pkt 7 in principio uchwały, którego celem jest m.in. zachowanie walorów parku krajobrazowego (w tym naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż cieków i brzegów jezior - § 2 pkt 5 uchwały) oraz ich popularyzacja w warunkach zrównoważonego (art. 16 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm. – dalej jako "u.o.p."), a nie jak próbuje wykazać skarżący nieograniczonego rozwoju. W ocenie organu oznacza to, że Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. i uchylił zgodne z prawem postanowienia organów I i II instancji, ponieważ obiekt niesłużący turystyce wodnej planowany w projekcie decyzji przewidziany był do realizacji w chronionym pasie 100 m od linii brzegu jeziora Raduńskiego. Sąd I instancji powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

16 Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

18 W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

19 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

20 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

21 Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

22 Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

23 Zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dokonał bowiem rozszerzającej wykładni przepisu § 3 pkt 7 in fine uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r., w wyniku której przyjął, że obiekty budowlane, których funkcją jest tylko przechowywanie sprzętu pływającego są "obiektami służącymi turystyce wodnej". Jednak przyjęty przez Sąd I instancji zakres przedmiotowy pojęcia "turystyka wodna" narusza funkcję zakazu określonego w § 3 pkt 7 powołanej uchwały, ponieważ celem utworzenia Kaszubskiego Parku Krajobrazowego było zachowanie walorów krajobrazowych. Dotyczy to zarówno naturalnych, jak i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż cieków i brzegów jezior w celu uzyskania biologicznej zabudowy ich obrzeży (§ 2 pkt 5 uchwały), jak i ich popularyzacji zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 u.o.p.), a nie nieograniczonego rozwoju.

24 Należy podkreślić, że określony w § 3 pkt 7 cytowanej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. wyjątek od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, dotyczący obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, należy wykładać w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Ponadto ratio legis wprowadzenia odstępstwa od powyższego zakazu dotyczy w szczególności realizacji tylko tych obiektów, która służą przemieszczaniu się po akwenach i drogach wodnych. Z kolei do poruszania się po wodzie nie jest potrzebny obiekt budowlany, lecz tylko odpowiedni sprzęt, jak i konieczna jest odpowiednia infrastruktura dla uprawiania turystyki wodnej. Natomiast odstępstwa od zakazu wprowadzonego w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego – w zależności od rodzaju turystyki wodnej – dotyczą budowy takich obiektów budowlanych, które przede wszystkim powinny służyć kotwiczeniu, cumowaniu, holowaniu, opuszczaniu i wyciąganiu na wodę jednostek pływających (np. pochylnie i wyciągi). Dlatego też są to w szczególności obiekty związane z turystyką wodną, które wymienia załącznik do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ w kategorii XXI wyróżniono właśnie obiekty związane z transportem wodnym, jak np. porty, przystanie, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty i pochylnie. Natomiast obiekty budowlane służące tylko do przechowywania sprzętu pływającego nie są użyteczne podczas przemieszczania się po jeziorach, ale służą tylko okresowemu i wygodnemu przechowywaniu sprzętu pływającego. Oznacza to, że dla pływania (np. kajakami) nie jest niezbędna lokalizacja budynku do przechowywania sprzętu pływającego w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora Raduńskiego. Dlatego też określony w osnowie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy obiekt służący do przechowywania sprzętu pływającego w zakresie turystyki wodnej jest obiektem budowlanym, który tylko pośrednio jest związany z turystyką wodną.

25 Ponadto skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie podziela dotychczasową linię orzecznictwa tego Sądu, wyrażoną m.in. wyroku z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 908/15 Lex nr 2248149 i w wyroku z 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2581/14 Lex nr 2118239. W tym ostatnim wyroku Sąd sformułował stanowisko, zgodnie z którym "lokalizacja projektowanego obiektu budowlanego w strefie 100 m od linii brzegu nie jest czynnikiem, który determinuje turystykę wodną, ponieważ budynek służący obsłudze ruchu kajakowego tj. m.in. przechowywaniu niewielkiej przecież liczby kajaków, może być położony poza strefą 100 m od linii brzegowej danej rzeki". Biorąc pod uwagę niebudzący wątpliwości stan faktyczny, w tej sprawie oznacza to, że brak jest podstaw do przyjęcia odmiennego rozstrzygnięcia i dokonania odmiennej wykładni § 3 pkt 7 cytowanej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Wynika to także z celów utworzenia danego parku krajobrazowego, którym jest ochrona jego wyróżniających się walorów krajobrazowych w świetle art. 23 ust. 1 i art. 23a ust. 1 u.o.p. w związku z § 2 pkt 1 i § 3 pkt 7 tejże uchwały. Dlatego też osnowy postanowień organów I i II instancji są prawidłowe, chociaż w dacie ich wydania obowiązywał już § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego, a nie błędnie powołany przez organ odwoławczy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem treść normatywna zakazów z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego i z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego jest tożsama. Oznacza to, że istniała w obrocie prawnym norma prawna, która miała zastosowanie w tej sprawie jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia.

26 Ponadto Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., ponieważ ze wskazanych wyżej względów zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 28 października 2016 r. było zgodne z prawem, a więc skarga do Sądu I instancji podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

27 Biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.