Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., II OSK 2401/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., II OSK 2401/20

Sentencja

1 Dnia 15 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 293/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 9 czerwca 2020 r., IV SA/Wa 293/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

3 Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Komendant Placówki Straży Granicznej [...] (dalej: "Komendant") decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] (decyzja nakazowa), orzekł o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wydania decyzji.

4 Kolejno w wyroku wskazano, że decyzja nakazowa została przesłana cudzoziemcowi na ostatnio podany przez niego adres, tj. Ośrodek dla Cudzoziemców, [...], 05-805 [...]. W dniu 23 maja 2018 r., ww. przesyłka z decyzją nakazową po dwukrotnej awizacji w dniach 7 i 15 maja 2018 r. została zwrócona do organu z adnotacją: "zwrot nie podjęto w terminie".

5 Dalej w wyroku przywołano, że od powyższej decyzji, w dniu 6 sierpnia 2019 r. (za pośrednictwem administracji Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w K. i organu I instancji) cudzoziemiec wniósł odwołanie do Szefa Urzędu. Jednocześnie strona złożyła prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wywodząc że decyzja Komendanta nie została jej nigdy doręczona i możliwe, że została ona przesłana na jej "stary adres" do Ośrodka dla Cudzoziemców w D. Jednocześnie cudzoziemiec wskazał, że jego miejsce pobytu znane było organom państwa, a zatem doręczenia nie można uznać za skuteczne.

6 Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniami z [...] listopada 2019 r., nr [...], Szef Urzędu odmówił cudzoziemcowi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz odrębnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazowej.

7 W uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ II instancji powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2017, poz. 2206 ze zm.) oraz art. 41 – 44 ustawy z 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, ze zm., "K.p.a.") wskazał w jaki sposób dokonuje się doręczeń w postępowaniu administracyjnym oraz jakie skutki wywołuje doręczenie zastępcze i w jakim terminie należy skutecznie wnieść odwołanie. Organ II instancji zaznaczył, że z materiału dowodowego wynika, iż w dniu wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu (tj. 11 grudnia 2017 r.) cudzoziemiec został pouczony w języku dla niego zrozumiałym (języku rosyjskim) o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a., dotyczącym zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu, a także o skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Pouczenie to zostało przez stronę potwierdzone własnoręcznym podpisem. Szef Urzędu podkreślił, że strona w dniu zatrzymania wskazała jako miejsce zamieszkania: Ośrodek dla Cudzoziemców [...] i adres ten był jedynym znanym adresem pobytu cudzoziemca w toku całego postępowania przed organami obu instancji.

8 Zdaniem Szefa Urzędu, na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. uznać należało doręczenie decyzji Komendanta za dokonane z dniem 21 maja 2018 r. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 czerwca 2018 r. Szef Urzędu wskazał, że w związku z tym, że strona wniosła odwołanie w dniu 6 sierpnia 2019 r., a zatem po upływie ustawowego terminu, zaś postanowieniem z [...]listopada 2019 r. odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w konsekwencji należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazowej.

9 W wyroku przytoczono dalej, że nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, cudzoziemiec wniósł do WSA w Warszawie skargę, zarzucając organowi naruszenie:

10 1) art. 44 § 4 w zw. z art. 41 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7b K.p.a. wskutek zastosowania wobec skarżącego tzw. fikcji doręczenia, w sytuacji gdy decyzja została wysłana na nieaktualny adres strony, pomimo posiadania przez organ wiedzy o aktualnym adresie;

11 2) art. 10 § 2 K.p.a. wskutek wydania postanowienia przed skorzystaniem przez skarżącego z prawa wglądu do akt, co skutkowało uniemożliwieniem jego udziału w postępowaniu, mimo zarejestrowania się w dniu 17 września 2019 r. przez pełnomocnika strony w systemie informatycznym Departamentu Legalizacji Pobytu (będącym jedynym sposobem uzyskania dostępu do akt) na wizytę w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców w najszybszym możliwym terminie;

12 3) art. 7 K.p.a. wskutek niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony, mimo iż organ zdawał sobie sprawcę, że cudzoziemiec (nie władający językiem polskim i niereprezentowany przez pełnomocnika) w postępowaniu w I instancji został przeniesiony z jednego ośrodka zarządzanego przez Szefa Urzędu do drugiego, a mógł nie być świadomy, że toczą się wobec niego dwa odrębne postępowania przed Szefem Urzędu (postępowanie w sprawie ochrony międzynarodowej) oraz przed organem Straży Granicznej, mimo zainicjowania ich w jednym dniu przy okazji składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w siedzibie organu Straży Granicznej.

13 W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji Komendanta.

14 W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja nakazowa została wysłana na adres Ośrodka dla Cudzoziemców w [...], gdzie skarżący przebywał w dniu wszczęcia postępowania, a nie w dniu doręczania decyzji. Skarżący podniósł, że przedmiotowa decyzja nie została mu nigdy fizycznie doręczona. Zdaniem cudzoziemca nie znajduje tu zastosowania zasada z art. 41 § 2 K.p.a., gdyż organ posiadał informację co do adresu strony z urzędu, w konsekwencji czego nie miało miejsca prawidłowe doręczenie decyzji skarżącemu, a nadto nie ponosi on winy w uchybieniu terminu do jej zaskarżenia.

15 W odpowiedzi organu na skargę cudzoziemca wniesiono o jej oddalenie oraz o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji.

16 Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

17 W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że zasadnie Szef Urzędu uznał doręczenie decyzji nakazowej za dokonane z dniem 21 maja 2018 r., a następnie uwzględniając treść art. 129 § 2 K.p.a. przyjął, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 czerwca 2018 r. Wskazano dalej, że nie kwestionowaną okolicznością w sprawie było natomiast to, że strona za pośrednictwem administracji Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w K. i organu I instancji wniosła odwołanie od decyzji Komendanta dopiero w dniu 6 sierpnia 2019 r. Takie ustalenia uzasadniały twierdzenie, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a.

18 W ocenie sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarżący wskazał organowi Straży Granicznej adres do korespondencji, organ ten nie miał obowiązku poszukiwania innego adresu i mógł oprzeć się na wynikającym z art. 41 K.p.a. domniemaniu prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem.

19 Postanowieniem WSA w Warszawie z 8 lipca 2020 r. dopuszczono Fundację [...] z siedzibą w L. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.K. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

21 Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuca naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

22 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji w ramach swojego postępowania naruszył art. 41 § 1 i 2 w zw. z art. 44 § 4 w zw. z art. 7b ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.), poprzez niewłaściwe uznanie, iż w niniejszej sprawie organ był uprawniony do zastosowania doręczenia zastępczego decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, wobec niepowiadomienia przez skarżącego organu o zmianie swojego adresu; niewłaściwe uznanie, że organy administracji publicznej nie miały obowiązku ze sobą współdziałać, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy oraz fakt, że skarżący na mocy decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2018 r. został administracyjnie przeniesiony do innego Ośrodka dla Cudzoziemców, a organ miał wiedzę na temat jego aktualnego miejsca pobytu – nie pozwalały na przyjęcie, iż skarżący przekroczył termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji ze swojej winy,

23 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie zabezpieczył prawa do udziału w postępowaniu skarżącemu poprzez niezastosowanie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w związku z brakiem właściwego pouczenia skarżącego o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przez to uniemożliwienie mu czynnego udziału w tymże postępowaniu poprzez wydanie postanowienia przed zapoznaniem się skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; uniemożliwienie skarżącemu również wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a w związku z jej nieprawidłowym doręczeniem, uniemożliwienie zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia oraz skutecznego jego zaskarżenia wraz z prośbą o przywrócenie terminu zawierającą dowody na potwierdzenie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania,

24 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie podjął stosowych czynności polegających na zebraniu całokształtu materiału dowodowego, tym samym naruszając art. 7, 77 § 1 i 4 K.p.a., oraz braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w kontekście braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, tym samym naruszenie art. 80 K.p.a., pominięciu faktu, iż organ miał wiedzę na temat aktualnego miejsca pobytu skarżącego oraz okoliczności, że skarżący nie miał możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także niedążeniu do zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego wobec automatycznego przyjęcia winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji doprowadziło o błędnych ustaleń dotyczących przypisanej mu winy,

25 4) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom prawnym poprzez brak szczegółowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

26 Wobec powyżej postawionych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

27 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

28 2) wstrzymanie wykonalności decyzji organu I instancji,

29 3) przeprowadzenie dowodów ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci: pisma Komendy Głównej Straży Granicznej Biura Ochrony Informacji z 22 stycznia 2020 r., pisma Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 4 lutego 2020 r., potwierdzenia rezerwacji terminu wizyty w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców z 17 września 2019 r., anulowania rezerwacji terminu wizyty w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców z 9 stycznia 2020 r.,

30 4) uchylenie w całości postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

31 5) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając tym samym, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

32 W ocenie skarżącego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd pierwszej instancji nie dążyły do zebrania całokształtu materiału dowodowego i niewszechstronnie rozważyły zebrany materiał dowodowy w kontekście braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie pominięto bowiem fakt, że organ miał wiedzę na temat aktualnego miejsca pobytu skarżącego oraz okoliczności, iż skarżący nie miał możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący został bowiem administracyjnie (tj. odgórnie) przeniesiony do innego ośrodka dla cudzoziemców, wobec czego fakt pouczenia go o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a. nie miał znaczenia dla sprawy, gdyż zmiana miejsca pobytu nie nastąpiła z jego własnej woli. W niezrozumiały dla skarżącego sposób niejako automatycznie przyjęto jego winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji doprowadziło o błędnych ustaleń dotyczących przypisanej mu winy.

33 Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania. Z uprawnienia tego strony nie skorzystały.

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

36 Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

37 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

38 Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

39 A. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny co do reguły nie przeprowadza postępowania dowodowego, zaś orzeka na podstawie akt sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa). Zatem pisma znajdujące się w aktach sprawy, a tych dotyczył wniosek skarżącego kasacyjnie, stanowią materiał sprawy i podlegają uwzględnieniu bez potrzeby zgłaszania w tej kwestii wniosków dowodowych.

40 B. Przywołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga m. in. na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, skoro w tej sprawie skargę na taki przedmiot działania organu administracji publicznej oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

41 C. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązała go z przepisami K.p.a., a to art. 41 § 1 i 2 w zw. z art. 44 § 4 w zw. z art. 7b oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a., które to zarzuty Sąd Naczelny postanowił rozpoznać łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w ścisłym związku.

42 Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zostało doręczone cudzoziemcowi, co nie jest kwestionowane, strona miała wiedzę o toczącym się postępowaniu i jego przedmiocie. Prawidłowo sąd wojewódzki ustalił, że Komendant przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie pouczył cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym, m. in. o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a., pouczenie to zostało przez stronę podpisane. Zgodnie z cyt. przepisem strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku określonego w art. 41 § 1 K.p.a. doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 K.p.a.). Jednak, aby organ mógł zastosować skutki prawne wynikające z art. 41 § 2 K.p.a. wpierw zobligowany jest do pouczeniu strony o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a. i skutkach niezastosowania się do niego (zob. wyrok NSA z 17 maja 2012 r., II FSK 2251/10, LEX nr 1214155). Wynika to z ogólnej zasady wskazanej w art. 9 K.p.a. należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z powyższych też względów, zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że treść pouczenia doręczonego stronie czyni zadość obowiązkom informacyjnym wynikającym z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, które zawierało informację o obowiązku strony informowania organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania. Skoro cudzoziemiec jako jedyny adres pobytu wskazał Ośrodek dla Cudzoziemców [...], Komendant wysyłając decyzję na wskazany adres miał prawo zakładać, że jest to adres prawidłowy.

43 D. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął, że doręczenia dokonano w trybie art. 44 K.p.a. Doręczenie to znajduje zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie pisma adresatowi w miejscu zamieszkania, miejscu pracy, w lokalu organu administracji lub innym miejscu, gdzie zastanie się adresata) lub art. 43 K.p.a. (doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi). W tego typu sytuacji operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 K.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 od pierwszego zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, tj. z upływem 14 dnia liczonego od pierwszego zawiadomienia, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.).

44 Jak prawidłowo ustalił to sąd pierwszej instancji, przesyłka zawierająca decyzję nakazową była dwukrotnie zwracana nadawcy z adnotacją o tym, że nie została ona podjęta w terminie przez adresata. Dokonując oceny skuteczności doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. należy mieć na uwadze, że muszą być spełnione wszystkie określone w nim warunki, tj. adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2013 r., II OSK 572/12, LEX nr 1372126). Inaczej rzecz ujmując brak któregokolwiek z warunków wyklucza możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma na podstawie art. 44 K.p.a.

45 Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji, która stała się podstawą dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, spełnia opisane wyżej warunki. Mianowicie posiada ona tzw. potwierdzenie odbioru, na którym operator pocztowy dokonał adnotacji o dwóch awizach dokonanych w dniach 7 i 15 maja 2018 r., a także iż przesyłka została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym. Ponadto na wspomnianym zwrotnym potwierdzeniu znajduje się adnotacja o zwrocie przesyłki do adresata w dniu 23 maja 2018 r. wobec jej niepodjęcia w terminie. Na podstawie tych danych stwierdzić należy, że spełnia ona wszystkie wymagania określone w przepisach art. 44 K.p.a. Wynika stąd, że skutek doręczenia decyzji nakazowej nastąpił z upływem 21 maja 2018 r.

46 E. Zasadniczą kwestią, nie dostrzeżoną szczególnie w skardze kasacyjnej, zaś sygnalizowaną w motywach zaskarżonego wyroku, jest fakt braku zaskarżenia przez cudzoziemca ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skoro strona występowała o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tym samym wykazywała świadomość uchybienia tego terminu, a zatem niejako godziła się ze skutecznością doręczenia decyzji Komendanta. Skoro postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nie zostało skutecznie wzruszone, wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu następczo było reakcją na wniesione nieskutecznie pod względem formalnym odwołanie. Wyeksponować wypadnie – w aspekcie wywodów skargi kasacyjnej odnośnie relacji "na osi czasu" między postanowieniem odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania, że w przedmiotowej sprawie postanowienia Szefa Urzędu wydane na podstawie art. 134 K.p.a. i art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 K.p.a. zostały wydane przez ten organ tego samego dnia. Postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie zaskarżono, przeto formułowanie zarzutów kasacyjnych odnoszących się do zagadnienia przywrócenie terminu, w sytuacji kwestionowania wyroku oddalającego skargę na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie jest skuteczne.

47 E. Powoływany w skardze kasacyjnej art. 7b K.p.a. normuje kwestię współdziałania organów administracji w związku z prowadzonym postępowaniem – w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono, aby zasadę powyższą stosować "we wszelkich innych sytuacjach, w których w ramach postępowania administracyjnego dochodzi do jakiejkolwiek współpracy między organami...", rzecz w tym, że to stwierdzenie ma charakter wyłącznie postulatywny, nie wynika zaś z treści art. 7b K.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do cyt. przepisu jest poza tym wewnętrznie niekonsekwentna. Skoro we wniesionym środku zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji wskazuje się na możliwość ustalenia we własnym zakresie przez Komendanta aktualnego (tj. w chwili podejmowania czynności doręczania decyzji) adresu pobytu cudzoziemca poprzez sięgnięcie do danych znajdujących się w dyspozycji organu straży granicznej, to niezależnie od brzmienia art. 7b K.p.a., określającego zakres stosowania tam ujętej zasady ogólnej, zarzut naruszenia cyt. przepisu został skierowany nie wobec skarżonego organu – Szefa Urzędu, a organu wydającego decyzję ekspulsyjną.

48 F. Zarzut pominięcia przez sąd pierwszej instancji kwestii naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mógł zostać uznany za skuteczny. W kontekście podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie winna wykazać, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w przedmiotowej sprawie brak jest tego elementu. W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty pozbawienia strony prawa do czynnego udziału przed wydaniem decyzji przez Komendanta, co – z uwagi na przedmiot skargi (postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania) nie ma żadnego znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej, jak i pozbawianiem tego prawa na etapie postępowania przed Szefem Urzędu, a nawet po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Skoro przedmiotem skargi było postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a okoliczności związane z doręczaniem decyzji organu I instancji są bezsporne, zarzut pominięcia przez sąd wojewódzki kwestii dotyczących zasady ogólnej z art. 10 § 1 K.p.a. uznać należy za nieskuteczny.

49 Niewątpliwie jednak dostrzec wypadnie, że sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku nie odniósł się do zarzutu sformułowanego w skardze, a dotyczącego naruszenia art. 10 § 2 K.p.a. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 184 Ppsa i wynikające z niego wnioskowanie o oddaleniu skargi kasacyjnej, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Sąd Naczelny dochodzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 i art. 9 K.p.a. uznać trzeba za nieskuteczny.

50 G. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów procesowych, powiązanych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a to art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo i wyczerpująco przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły stan faktyczny oraz, że dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego z zachowaniem zasady swobody oceny wyrażonej w art. 80 K.p.a.

51 Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przesłanką do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest zatem wniesienie odwołania po upływie terminu wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a. i, w przypadku wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jego negatywne rozpatrzenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 9, LEX 2010 r.).

52 Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia.

53 Skoro w przedmiotowej sprawie skarżący wniósł odwołanie po terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. a termin ten nie został przywrócony, to jak słusznie uznał sąd pierwszej instancji, wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było czynnością prawidłową. Tak więc wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej nie można dopatrzeć się uchybienia w kontrolowanym przez sąd pierwszej instancji postanowieniu art. 7, art. art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a., a tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej sugerujący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

54 H. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

55 W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut "braku szczegółowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania", należałoby wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Co więcej, przepis art. 141 § 4 Ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja strony w odniesieniu do tego zarzutu (por. wyroki NSA z 28 listopada 2008 r., II FSK 1156/07, LEX nr 575447; z 22 listopada 2012 r., II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 Ppsa. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., II FSK 867/05, LEX nr 488083).

56 I. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.

57 J. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 Ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest przez właściwy WSA w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 Ppsa. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.