Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1140/06 w sprawie ze skargi R. W. dotyczącej żądania wymierzenie grzywny Ministrowi Budownictwa z tytułu niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB 19/02 oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. W. w sprawie wymierzenia grzywny Ministrowi Budownictwa z tytułu niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt IV SAB 19/02 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdza się, że żądanie ukarania Ministra przedmiotową grzywną zostało zawarte we wniosku strony z dnia 24 maja 2006 r. i dotyczyło zarzucanego niewykonania wyroku, którym zobowiązano Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 września 1996 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zielonogórskiego Nr 17/94 z dnia 22 września 1994 r. o ustaleniu lokalizacji odcinka drogi krajowej nr 274 Krosno Odrzańskie - Gubin na terenie gminy Gubin, w części dotyczącej działki nr 207 położonej w Gubinie oraz nr 392/1, położonej w miejscowości Bieżyce. Sąd wydając powyższy wyrok wskazał w uzasadnieniu, że akta sprawy przedstawione Sądowi nie zawierały żadnej informacji co do tego, czy wniosek strony został rozpoznany merytorycznie.

3 Skarżący podnosił w toku niniejszego postępowania, że powyższy wyrok nie został wykonany, zaś wniosek z dnia 30 września 1996 r. nadal pozostaje nierozpoznany. Pomimo wezwania organu do rozpoznania sprawy, to jednak nie nastąpiło i z tej przyczyny skarżący domaga się ukarania organu grzywną.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie może być uwzględniona wobec tego, że błędne jest przekonanie strony o niewykonaniu powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

5 W sprawie ma zastosowanie art. 154 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", stosownie do którego w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego do załatwienia sprawy organu, może wnieść skargę żądając wymierzenia organowi grzywny.

6 Wyrokiem, który w ocenie strony nie został wykonany i z tej przyczyny strona żąda zastosowania art. 154 ( 1 ppsa, jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt IV SAB 19/02. Po

7 wydaniu tego wyroku zostały wydane: decyzja z dnia 9 grudnia 2003 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, sprostowana postanowieniem z dnia 30 grudnia 2003 r. o umorzeniu postępowania w sprawie, a następnie w wyniku wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2004 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia tego wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można postawić Ministrowi Infrastruktury, a uprzednio Prezesowi Urzędu mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zarzutu, iż zachodzi bezczynność postępowania po wydaniu przedmiotowego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest tu istotne, czy wydane decyzje są prawidłowe. Oceniając legalność tych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 314/04 orzekł o ich uchyleniu. Ewentualny brak decyzji kolejnych w tym samym przedmiocie nie może być traktowany jako niewykonanie wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r.

8 Ubocznie w uzasadnieniu wyroku zauważa się, że wniosek strony z dnia 30 września 1996 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nr 17/94 z dnia 22 września 1994 r. został rozpoznany. W dniu 12 listopada 1998 r. została wydana decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku, utrzymana następnie w mocy decyzją z dnia 21 kwietnia 1999 r., którą uchylił Naczelny sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt IV SA 794/99 z uwagi na brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Po tym wyroku została wydana nowa decyzja z dnia 28 maja 2002 r., analogiczna jak poprzednio i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wydając ze skargi na bezczynność organu wyrok z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt IV SAB 19/02 Sąd nie miał informacji o tym, że wniosek strony został już rozpoznany merytorycznie. W późniejszym wyroku również ze skargi na bezczynność w tej samej sprawie z dnia 16 grudnia 2002 r. , Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi /wyrok z dnia 1 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SAB 362/02/. To było przyczyną wydania decyzji o umorzeniu postępowania, uchylonych następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 314/04.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W. reprezentowany przez radcę prawnego R. F. zarzucając:

10 1/ naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z tej zasady dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa wobec pozbawienia skarżącego możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę,

11 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest:

12 - art. 154 ( 1 ppsa poprzez przyjęcie, że Minister Budownictwa nie pozostawał bezczynny wobec wniosku strony z dnia 30 września 1996 r., gdyż rzekomo została wydana decyzja z dnia 28 maja 2002 roku, podczas gdy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt IV SAB/Wa 67/06 zobowiązano ten organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku,

13 - z ostrożności procesowej - art. 154 ( 6 ppsa wobec jego niezastosowania i uznanie przez Sąd, że pomimo określenia iż "grzywnę wymierza się", przepis pozostawia sądowi ocenę celowości stosowania grzywny,

14 - naruszenie art. 145 ( 1 lit. c ppsa w zw. z art. 110 kpa wobec nieuwzględnienia kilkakrotnego podnoszenia przez stronę faktu niedoręczenia jej decyzji z dnia 28 maja 2002 r., przez co nie nabrała ona waloru ostateczności i nie może być traktowana jako załatwiająca sprawę z wniosku strony,

15 - art. 133 ( 1 ppsa i art. 106 ( 5 ppsa w zw. z art. 106 ( 3 ppsa, wobec nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w kwestii niedoręczenia stronie decyzji z dnia 28 maja 2002 r. i pomimo to uznanie, że decyzja ta jest ostateczna i kończy postępowanie z wniosku strony,

16 - art. 133 ( 1 ppsa i art. 106 ( 5 ppsa w zw. z art. 106 ( 3 ppsa w zw. z art, 233 ( 1 kpc i art. 227 kpc przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że organ pozostaje nadal bezczynny i oparcie się na decyzji z dnia 28 maja 2002 r. niedoręczonej stronie, podczas gdy z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. wynika obowiązek rozpatrzenia wniosku strony.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie opisuje się podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia podkreślając, że decyzja z dnia 28 maja 2002 r. nie została stronie doręczona, gdyż pomimo uzyskanych przez organ informacji ze strony placówki pocztowej, że strona przebywa w areszcie, dwukrotnie kierowano przesyłkę zawierającą tę decyzję na adres domowy stron, co powoduje, iż nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji a w konsekwencji nie może być ona traktowana jako wywołująca skutek w postaci wejścia do obrotu jako decyzja ostateczna.

18 Uzasadnienie skargi zawiera treści potwierdzające stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że po wyroku z dnia 21 marca 2003 r. były już w sprawie z wniosku strony wydawane rozstrzygnięcia administracyjne objęte następnie kontrolą sądu administracyjnego.

19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

20 Podstawową w sprawie kwestią podnoszoną w skardze kasacyjnej, jest to, iż w ocenie strony wnoszącej tę skargę, Sąd pierwszej instancji mylnie przyjął, że został wykonany określony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązujący do załatwienia sprawy z wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zielonogórskiego nr 17/94 z dnia 22 września 1994 r. pomimo wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia 28 maja 2002 r., skoro decyzja ta wnioskodawcy nie została doręczona, gdyż była kierowana na jego adres domowy a nie uwzględniono wskazania przez placówkę pocztową, że doręczenia nie może dokonać bowiem strona przebywa w areszcie śledczym, zaś ta okoliczność rodzi taki skutek, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego.

21 Precyzując w związku z powyższą okolicznością różnego rodzaju zarzuty, strona nie dostrzegła, że wprawdzie wejście do obrotu prawnego decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego jest uzależnione od tego, aby decyzja ta była skutecznie doręczona, gdyż od daty doręczenia wywołuje ona skutki prawne, jednakże wystarczające jest, aby decyzja była doręczona chociażby jednej ze stron postępowania. Nie musi być zatem doręczona wszystkim stronom, a nawet stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie, lecz skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego. Decyzja z dnia 28 maja 2002 r. rozstrzygająca żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zielonogórskiego o ustaleniu lokalizacji określonego odcinka drogi krajowej zakończyła nieważnościowe postępowanie administracyjne, prowadzone z udziałem kilku stron postępowania, a przede wszystkim inwestora i skuteczne doręczenie jej stronom, nawet jeżeliby uznać, że skarżącemu należało przesłać tę decyzję do aresztu śledczego, wywołało skutek w postaci braku podstaw do uwzględnienia roszczenia o nałożenie na organ grzywny z powodu nie załatwienia wniosku w tej sprawie wbrew wskazaniu zawartemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

22 Należy przy tym zauważyć, że skarga kasacyjna R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt IV SAB/Wa 67/06 na bezczynność Ministra Budownictwa w sprawie niewydania decyzji została postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2007 r. Sygn. akt II OSK 107/07 odrzucona ze względów formalnych.

23 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.