Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2362/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2362/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant st. asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 694/10 w sprawie ze skargi J. W. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 694/10 oddalił skargi J. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

3 Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

4 Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku J. N. z dnia 20 lutego 2009 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie.

5 Organ wskazał, że z będącej załącznikiem do decyzji analizy sporządzonej na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (od strony zachodniej) w ostrej granicy działki, na działce ew. nr [...] przy ul. [...] 25, zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny o wysokości 13 m (w stanie surowym). Od strony wschodniej działka sąsiaduje z posesją przy ul. [...] 21 zabudowaną dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (druga kondygnacja - poddasze mieszkalne o wysokości 8,4 m do kalenicy) i budynkiem gospodarczym. W niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. Beskidzkiej na działce ew. nr [...] i nr [...] oraz na działce ew. nr [...] zlokalizowane są dwa budynki (stan surowy) o wysokości czterech kondygnacji. Część działek na analizowanym terenie jest niezabudowana.

6 W decyzji z dnia [...] października 2009 r. organ wyjaśnił, że:

7 - maksymalną, nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...] nr 25, w odległości ok. 5 m od granicy działki z ul. [...] (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.),

8 - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie 45%, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na minimalnie 30%,

9 - maksymalną wysokość projektowanego budynku ustalono uwzględniając średnie wysokości budynków, sąsiedztwo budynku zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] 21 oraz wysokość budynku realizowanego na działce ew. nr [...] jako budynku bliźniaczego.

10 Maksymalną wysokość dla planowanego budynku, licząc od poziomu chodnika ul. [...] do górnej krawędzi elewacji, gzymsu, attyki, kalenicy lub poziomu tarasu ustalono, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, następująco:

11 - dla drugiej kondygnacji budynku - maksymalnie 6,9 m,

12 - dla trzeciej kondygnacji budynku - maksymalnie 9,9 m (dla obu powyższych kondygnacji dopuszczono projektowanie powyżej tych wysokości balustrad w przypadku projektowania tarasów na częściach powstałych z wycofania kondygnacji),

13 - dla czwartej kondygnacji budynku (całkowita wysokość budynku ) - maksymalnie 13 m (jak budynku na działce ew. nr [...]),

14 - maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono uwzględniając szerokość działki (ok. 16 m), planowane usytuowanie budynku w granicy z działką nr ew. [...] jako "bliźniaczego" w stosunku do budynku realizowanego na tej działce,

15 - część parterowa budynku - ok. 11 m, jako wynikowa szerokości działki i pozostawienia wolnego pasa terenu szerokości minimalnie 5 m od granicy z posesją przy ul. [...] 21,

16 - druga kondygnacja budynku - ok. 12 m jako wynikowa szerokości działki i zachowania odległości minimalnie 4 m od granicy z posesją przy ul. [...] 21.

17 Organ podniósł ponadto, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu zostanie ustalone na etapie pozwolenia na budowę. W ramach projektu budowlanego należy więc stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich m.in. przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

18 Po rozpatrzeniu odwołania M. W. i J. W. od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że:

19 - zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich,

20 - określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do zbyt restrykcyjnego ograniczenia możliwości zabudowy,

21 - w obszarze analizowanym znajdują się obecnie budynki wielorodzinne czterokondygnacyjne (np. na działce ew. nr [...]) umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

22 - organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił nieprzekraczalne wysokości poszczególnych kondygnacji oraz szerokość elewacji frontowej w taki sposób, aby wyższe kondygnacje cofnąć od strony działki skarżących w celu zminimalizowania uciążliwości i zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

23 Skargę do Sądu na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. wnieśli M. W. i J. W. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 1 i 3 u. p. z. p. oraz § 2 pkt 7a rozporządzenia.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Inwestycja określona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w wyniku którego wydano decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 marca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym miała być zlokalizowana na działkach ew. nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. i uchylona łącznie z nią wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1485/08. Natomiast w sprawie niniejszej przedmiotem wniosku jest inwestycja zlokalizowana tylko na działce ew. nr [...]. Już więc choćby z tej przyczyny nie można w ocenie Sądu utożsamiać postępowań wywołanych powyższymi wnioskami. Skutkiem tego w niniejszej sprawie nie występuje związanie powyższym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r.

25 Obecnie na działce ew. nr [...] stoi już trzypiętrowy budynek o wysokości 13 m. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kontrola zgodności z prawem wydania pozwolenia na budowę dotyczącego tego budynku, w tym pominięcia skarżących w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu kwestią zasadniczą w sprawie jest, czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku J. N. z dnia 20 lutego 2009 r. spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

26 Przez działkę sąsiednią rozumieć należy nie tylko taką, która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji, lecz również taką, która znajduje się w wyznaczonym na podstawie rozporządzenia obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy na terenie nią objętym występuje nie tylko zabudowa jednorodzinna, lecz także wielorodzinna (budynki wielorodzinne o wysokości 2-4 kondygnacji, w tym jeden - 6 kondygnacji).

27 Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w powyższym przepisie, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Z analizy wynika zaś inna wysokość: 13 m, dostosowana do wysokości budynku na działce [...].

28 W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, słuszne jest stanowisko organu, że nie ma przeszkód do zlokalizowania na działce ew. nr [...] planowanego budynku, bowiem - jak wskazano wyżej - do oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa należy wziąć pod uwagę nie tylko działki sąsiednie, lecz także inne działki znajdujące się na terenie analizowanym. Natomiast kwestia ograniczenia dopływu światła słonecznego jest ustalana na etapie wydania pozwolenia na budowę, w trakcie którego ocenia się zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Różny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań.

29 Sąd podkreślił, że skarżący nie wskazali na żadne przepisy szczególne, które stosowane na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostałyby naruszone. Zgodnie natomiast z art. 43 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi.

30 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W. zarzucając naruszenie:

31 1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżona decyzja pozostaje w zgodności z ww. normą pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy w sposób oczywisty narusza ten przepis, w szczególności w świetle poniższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania;

32 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a." wskutek faktycznego zbagatelizowania i zaniechania wyjaśnienia okoliczności kluczowej dla sprawy, tj. faktu, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] położonej w Warszawie, przy ul. [...] 25, bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową działką o nr [...], a w szczególności, że Sąd ze skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki o nr [...] wywodzi okoliczności przemawiające za zasadnością wyroku.

33 Z ostrożności procesowej w skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 268a k.p.a., poprzez całkowite pominięcie faktu, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. utrzymana w mocy skarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana przez osobę nieuprawnioną, więc jest nieważna z mocy prawa. Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak takiego upoważnienia dla Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe, który sygnował ww. decyzję, to zaś stanowi o zasadności niniejszego zarzutu.

34 W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. wniosła o jej oddalenie.

35 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

36 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

37 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taką istotną wątpliwością nie jest natomiast okoliczność ewentualnego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...] położonej w Warszawie przy ul. [...] 25, bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową działką o nr [...]. Decyzja ta, nawet jeżeli wobec niej wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności, jest decyzją ostateczną i prawomocną, bowiem stronom nie przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Organ administracyjny może taką decyzję wzruszyć tylko w sytuacjach i na zasadach ustalonych w k.p.a. albo w przepisach szczególnych. Wynika to z konieczności zapewnienia stabilizacji decyzji administracyjnej, która jest niezbędna dla pewności obrotu prawnego, z uwagi na interes publiczny i interes stron. Zasadnie zatem organy orzekające w rozpoznawanej sprawie oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy działki sąsiedniej nie me wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a w szczególności na ocenę naruszenia w wyniku jej wydania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

38 W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 268a k.p.a., poprzez całkowite pominięcie faktu, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została wydana przez osobę nieuprawnioną, a więc jest nieważna z mocy prawa. Przy czym zarzut powyższy został oparty jedynie na stwierdzeniu, że w aktach niniejszej sprawy brak jest takiego upoważnienia dla Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe do wydania decyzji. Przepis art. 268a k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Z treści tej normy wynika jedynie, że przedmiotowe upoważnienie powinno mieć formę pisemną. Może ono stanowić odrębny dokument, jak również wynikać np. z regulaminu organizacyjnego, czy też stanowić załącznik do zakresu czynności danego pracownika. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że pracownik działający z upoważnienia organu ma obowiązek powołania się w decyzji (postanowieniu) na udzielone mu upoważnienie (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 1413/08). Jak wynika jednoznacznie z decyzji z dnia [...] października 2010 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją została ona wydana z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy. Brak jest zatem podstaw aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjąć, że Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe wydał ją bez upoważnienia organu.

39 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.