Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r., II OSK 2306/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r., II OSK 2306/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 433/13 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 433/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

3 Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Wójt Gminy Blizanów ustalił na rzecz M. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie położonym w gm. Ż. w miejscowości [...], działka nr [...].

4 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji warunki zabudowy, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D.U. z 2012r. poz. 647- dalej jako "u.p.z.p."), ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy lokalizacja planowanej przez wnioskodawcę inwestycji możliwa jest wyłącznie w przypadku istnienia na działkach sąsiednich, obsługiwanych z tej samej drogi publicznej, obiektów o podobnej funkcji, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

5 Wójt Gminy Blizanów wystąpił także o uzgodnienia do organów administracyjnych upoważnionych na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

6 W wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji urbanistycznej stwierdzono, że wnioskowany budynek gospodarczy został zrealizowany. Wobec tego w dniu [...].11.2011 r. organ I instancji wezwał M.C. do uzupełnienia wniosku i jego sprecyzowania w zakresie przedmiotu wniosku. W związku z tym, że wniosek nie został uzupełniony Wójt Gminy Blizanów pismem z dnia [...].12.2011 r. zawiadomił M. C., że wniosek pozostawia się bez rozpoznania.

7 W dniu [...].08.2012 r. M. C., reprezentowana przez pełnomocnika - wystosowała do Wójta Gminy Blizanów odpowiedź na wezwanie z dnia [...].11.2011 r. oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym, że organ I instancji podzielił argumentację wnioskodawcy, że wezwanie do uzupełnienia wniosku powinno nastąpić przed nadaniem biegu sprawie, uznał to wezwanie za bezskuteczne.

8 W związku z powyższym organ I instancji, dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizę określoną w art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

9 Wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła spełnienie warunku kontynuacji intensywności zabudowy w obszarze analizowanym.

10 Po sporządzeniu ww. analizy organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w niniejszej sprawie. W wyniku tego zawiadomienia do Urzędu Gminy w Blizanowie wpłynęło pismo A. N., który stwierdził, że wobec faktu nie uzupełnienia przez M.C. swojego wniosku i powiadomienia organu I instancji, iż jej podanie pozostawia się bez rozpatrzenia, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego nie powinno być kontynuowane.

11 Ustosunkowując się do złożonej uwagi A.N. organ I instancji uznał, że wezwanie o usunięcie braków we wniosku M. C. było nieskuteczne, ponieważ przed wezwaniem Wójt Gminy Blizanów wystąpił o uzgodnienia do organów administracyjnych, wobec czego nadano bieg sprawie.

12 W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalił warunki zabudowy dla zrealizowanego budynku gospodarczego. Stosownie zaś do treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

13 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.N., zarzucając jej uchybienia proceduralne. W ocenie odwołującego sposób prowadzenia postępowania budzi wiele zastrzeżeń. Pogwałcono m.in. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, albowiem odwołujący nie został poinformowany, ani o złożeniu przez M. C. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, ani też, że wezwanie to zostało przez organ uwzględnione. Ponadto z pisma z dnia [...].12.2011 r. wynika, że wnioskodawczyni została wezwana do uzupełnienia wniosku, a to oznacza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niepełny i nie mógł stanowić podstawy do wydania prawnie skutecznej decyzji.

14 Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W odniesieniu do zarzutów skargi organ II instancji podniósł, że pismem z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy Blizanów zawiadomił strony postępowania, w tym odwołującego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowym postępowaniu. Wobec powyższego nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu.

15 Przechodząc na grunt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wyjaśnił, że dla uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy na planowaną inwestycję niezbędne jest łączne spełnienie warunków wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W tym celu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie Kolegium wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, zatem organ zobowiązany był uwzględnić wniosek M. C. i wydać decyzję ustalająca warunki zabudowy.

16 Skargę na decyzję organu II instancji wywiódł A. N., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. W ocenie Skarżącego decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza przepisy postępowania administracyjnego. Skarżący w odwołaniu podnosił naruszenie przepisów kpa. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jednym tylko zdaniu odniosło się do całej treści odwołania, stwierdzając iż nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Taka ocena meritum odwołania wzbudza zastrzeżenia skarżącego, albowiem w jego ocenie postępowanie obarczone jest poważnymi uchybieniami proceduralnymi.

17 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

18 Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. M. C. oświadczyła, iż budynek stoi od 20 lat. Pod wpływem przeprowadzonej kontroli złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ wcześniej ich nie było. Skarżący oświadczył, iż nie kwestionuje decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie błędy proceduralne jakich dopuściły się organy (k. 32 akt sądowych).

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że strona skarżąca w skardze i na rozprawie podniosła wyłącznie zarzuty mające przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

20 Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak wyrok NSA z 18.12.2012 r., sygn. II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, wyrok NSA z 20.04.2011 r., sygn. II OSK 742/10, LEX nr 1081879).

21 Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się takowego naruszenia, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. W szczególności, skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania (k. 22 akt adm.). W toku postępowania przed organem pierwszej instancji Skarżący był poinformowany o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach w określonym terminie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. (k. 55 akt adm.). Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z tego prawa, a jedynie pismem z dnia 18.09.2012 r. zakwestionowała prawidłowość prowadzonego postępowania. Pomimo tego, że strona nie została powiadomiona przez organ I instancji, o treści pisma skarżącej z dnia [...].08.2012 r., to mogła dowiedzieć się o jego treści od dnia [...].09.2012 r., kiedy to otrzymała zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu błędna jest konstatacja, że takie uchybienia świadczą o niezapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

22 Ponadto zdaniem Sądu wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mówić o naruszeniu przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

23 Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, że wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła spełnienie warunku kontynuacji intensywności zabudowy w obszarze analizowanym.

24 Projekt został także poddany uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w trybie art. 106 k.p.a. (k. 11-16 akt adm.).

25 W obliczu powyższego trzeba zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż projektowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z istniejącym stanem rzeczy i nie narusza przepisów prawa.

26 Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

27 W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika A. N. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału jako strony w każdym stadium postępowania a polegające na niedoinformowaniu go o uznaniu za bezskuteczną czynności materialno-technicznej w postaci pozostawienia z dniem [...] grudnia 2011 r. bez rozpoznania wniosku M. C. o ustalenie warunków realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, a także niedoinformowaniu o złożeniu przez nią odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków z dnia [...] sierpnia 2012 r., zawierającej również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o nieuzupełniony na etapie weryfikacji formalnej wniosek. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jako podstawę tego wniosku wskazując art. 182 § 2 p.p.s.a.

28 W odpowiedzi na skargę kasacyjną działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika M.C. wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

31 Na wstępie należy podkreślić, że jedną z zasad orzekania przez sąd kasacyjny jest ograniczenie jego kognicji wyłącznie do granic zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej wniesionej w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Prowadzi to do konkluzji, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza brak uprawnień do kontroli zaskarżonego orzeczenia w innych aspektach niż wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym w zakresie innych norm prawa i motywacji ich naruszeń. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dociekać intencji autora skargi kasacyjnej w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i w rezultacie tej oceny stwierdził, że są one niezasadne.

32 Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

33 Wskazać należy, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest postawienie określonych zarzutów wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazanie art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. jako norm dopełnienia, może być skutecznie podniesione jedynie w przypadku, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 bądź 145-151 p.p.s.a. (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378, 290; wyrok NSA z 9.3.2006 r., I OSK 569/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 23; s. 448 uw. 7). Mimo dokonania kontroli zarówno petitum, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł wskazania żadnego z przepisów art. 141 § 4 bądź art. 145-151 p.p.s.a., jako podstawy kontroli kasacyjnej. Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przedstawione w skardze kasacyjnej nie zostały skonstruowane prawidłowo, a Sąd kasacyjny nie ma możliwości domyślania się, naruszenia którego z tych przepisów dopatruje się profesjonalny autor skargi kasacyjnej, przeto postawienie tych zarzutów okazało się nieskuteczne.

34 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.