Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2022 r., II OSK 2292/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2022 r., II OSK 2292/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Niedźwiedź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 962/18 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 grudnia 2016 r. nr XXVIII/189/16 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 962/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXVIII/189/16 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 grudnia 2016 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 7 ust. 7 pkt 1 lit c oraz § 8 ust. 2 pkt 1.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Rada Gminy Niedźwiedź podjęła w dniu 30 grudnia 2016 r. uchwałę nr XXVIII/189/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź.

5 W § 7 ust. 7 pkt 1 lit c. wskazano, że minimalna powierzchnia działki dla zabudowy zagrodowej w przypadku podziału terenów na nowe działki budowlane wynosi 1000 m2.

6 Zgodnie zaś § 8 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się możliwość realizacji zabudowy zagrodowej.

7 Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając stwierdzenia nieważności § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały.

8 Skarżący wskazał, że ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej w zabudowie zagrodowej (dla zabudowy zagrodowej - 1000 m2 ) należy uznać za niezgodne z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n."). Z przepisu tego wynika m.in., że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

9 Oznacza to, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni niemniejszej niż 0,3 ha (czyli 30 arów), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w tym przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest niedopuszczalny.

10 Odnosząc się zaś do § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały uznał, że jego treść narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. , poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI").

11 W ocenie Wojewody, łączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej jest niezgodne z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego oraz powoduje chaos przestrzenny i budzi konflikty społeczne.

12 W skardze przywołane zostały definicje: 1) zabudowy jednorodzinnej zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"); 2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określoną w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202); 3) zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

13 Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MI, zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto stosowne oznaczenie barwne oraz symbol RM, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, o określonym na rysunku planu odrębnym oznaczeniu barwnym i symbolu MN.

14 Mając zaś na względzie wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, skarżący wskazał, że tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia.

15 Zdaniem Wojewody, Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem zasad sporządzania zmiany planu miejscowego. Dopuszczając na terenach określonych, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizację zabudowy zagrodowej, w ramach jednostek terenowych oznaczonych na rysunku zmiany planu miejscowego symbolem MN, o których mowa w § 8 uchwały, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI.

16 W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niedźwiedź wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Organ podniósł, że kwestionowany przez skarżącego § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c uchwały odnosi się do podziału terenów na nowe działki budowlane w zabudowie zagrodowej, w której przyjęta przez Gminę Niedźwiedź minimalna powierzchnia dla zabudowy zagrodowej nie powinna być mniejsza niż 1000 m2.

17 W ocenie organu nie doszło do naruszenia przepisu art. 93 ust. 2a u.g.n., skutkującego stwierdzeniem nieważności § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. uchwały, o czym świadczyć ma literalna wykładnia obu przepisów.

18 Zdaniem organu połączenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej nie jest sprzeczne i nie wyklucza się wzajemnie.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, dopuszczenie podziału działek przeznaczonych na cele rolne na działki o powierzchni mniejszej niż 30 arów (0,3 ha), stanowi wprost naruszenie jednej z zasad tworzenia planów miejscowych dotyczących minimalnych wielkości podziału nieruchomości rolnych. Rada Gminy Niedźwiedź potraktowała przepis bezwzględnie obowiązujący z art. 93 ust. 2a u.g.n., jako przepis fakultatywny.

20 Sąd zaznaczył, że art. 93 ust. 2a u.g.n. dotyczy planów miejscowych i musi być respektowany przy ustalaniu zasad podziału nieruchomości rolnych. § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. uchwały byłby dopuszczalny tylko w takim wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, że taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic między sąsiednimi nieruchomościami. Ponieważ kwestionowany przepis takiego zastrzeżenia nie zawiera, trafnie organ nadzoru wywiódł niezgodność zaskarżonej części uchwały z art. 93 ust. 2a u.g.n.

21 Powołując się na orzecznictwo, Sąd wskazał, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie i judykaturze wskazuje się, że przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za taką definicję nie może być uznane pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W rezultacie, pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

22 Sąd podzielił również zarzut skarżącego, że dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy zagrodowej w § 8 ust. 2 pkt 1uchwały stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. u.p.z.p.

23 Sąd przyznał rację Wojewodzie Małopolskiemu, że łączenie sprzecznych funkcji powoduje chaos przestrzenny oraz prowadzi do konfliktów społecznych. Ustalenie, jako podstawowego przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jako dopuszczalnego przeznaczenia zabudowy zagrodowej, budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie inne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp.

24 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Niedźwiedź, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.

25 Wyrokowi zarzucono:

26 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

27 - art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa przez zaskarżoną treść uchwały i w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXVIII/189/2016 z dnia 30 grudnia 2016 r. Rady Gminy Niedźwiedź w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź, w sytuacji gdy uchwała w powyższym zakresie jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami,

28 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

29 - art. 93 ust. 2a u.g.n., przejawiające się w błędnej wykładni ww. przepisu i przyjęciu iż w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia ww. przepisu, w sytuacji gdy powołany przepis dotyczy podziału nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, podczas gdy zapis uchwały określa minimalną powierzchnię budowy zagrodowej - określając ją na 1000 m2, co powinno doprowadzić orzekający Sąd do konstatacji o braku naruszenia ww. przepisu,

30 - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, przejawiające się w błędnej wykładni powyższych przepisów i w konsekwencji przyjęciu, iż w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia ww. przepisów, w sytuacji gdy wyrażone w § 8 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały połączenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za sprzeczne i wykluczające się wzajemnie, co prowadzi do wniosku o braku sprzeczności ww. zapisu uchwały z powyższymi przepisami ustawy i rozporządzenia,

31 - art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przejawiające się w przyjęciu iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w sytuacji gdy w istocie zaskarżona Uchwała Rady Gminy Niedźwiedź nie zawiera zapisów które można byłoby uznać za niezgodne z prawem, co w konsekwencji powinno doprowadzić orzekający Sąd do wniosku o braku naruszenia powyższego przepisu przez organ wydający rzeczoną uchwałę.

32 Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

33 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

34 Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

35 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

36 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

37 Z uwagi na to, że trafność pierwszego z przedstawionych zarzutów zależy od oceny pozostałych, należy w pierwszym rzędzie odnieść się do zarzutu naruszenia art. 93 ust. 2a u.g.n., które zdaniem skarżącej kasacyjnie przejawia się w błędnej wykładni ww. przepisu i przyjęciu, że w zaskarżonej uchwale doszło jego naruszenia. Według skarżącej kasacyjnie zarzucane naruszenie miałoby polegać na niesłusznym przyjęciu przez Sąd stanowiska organu nadzoru, jakoby ustalenia § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. są niezgodne z art. 93 ust. 2a u.g.n., albowiem art. 93 ust. 2a u.g.n. dotyczy podziału nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, podczas gdy § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. uchwały określa minimalną powierzchnię działki dla zabudowy zagrodowej. Z takim rozumieniem art. 93 ust. 2a u.g.n., w którym rozdziela się zabudowę zagrodową od obszarów nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne nie sposób się zgodzić. Mimo braku (w dacie ogłoszenia zaskarżonego wyroku) legalnej definicji zabudowy zagrodowej, na co zwracano uwagę zarówno w skardze organu nadzoru, jak i w zaskarżonym wyroku, pod tym pojęciem w doktrynie i orzecznictwie rozumiano zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. m.in. wyrok NSA z 27.02.2014 r., II OSK 2333/12, LEX nr 1495267). Zatem związanie zabudowy z produkcją rolną świadczy, że tę zabudowę należy traktować, jako element (składową) terenów rolnych.

38 Naczelny Sąd Administracyjny, aprobując takie znacznie zabudowy zagrodowej pozytywnie ocenia rozstrzygnięcie Sądu I instancji, eliminujące z obrotu prawnego § 7 ust. 7 pkt 1 lit. c. uchwały jako niezgodnego z art. 93 ust. 2a u.g.n.

39 Również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, poprzez błędną – zdaniem skarżącej kasacyjnie – wykładnię tych przepisów, a co za tym idzie niesłuszne przyjęcie, że ustalenia § 8 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały są niezgodne z przywołanymi powyżej przepisami, należy uznać za nietrafny. Połączenie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy głównym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczeniem dopuszczalnym możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, nie tylko może stać się źródłem konfliktów społecznych, jak słusznie zasygnalizowano to w skardze oraz w zaskarżonym wyroku, ale przede wszystkim nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jeżeli więc, jak wyżej ustalono, zabudowa zagrodowa obejmująca budynki i urządzenia służące produkcji rolnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne jest położona na gruntach rolnych, to nie może być wykorzystywana jako dopuszczalna w granicach wytyczonych dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ponieważ grunty rolne podlegają różnym od terenów mieszkaniowych zasadom zagospodarowania.

40 W świetle powyższego ustalenia § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały należy uznać za naruszające w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego.

41 Z tych też względów nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

42 Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa przez zaskarżoną treść uchwały, należy wskazać, że przywołany przepis należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Te zaś, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA z 10.07.2018 r., I OSK 2030/16, LEX nr 2537280; wyrok NSA z 31.08.2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184). Zatem art. 147 § 1 p.p.s.a. nie może być w niniejszej sprawie wzięty pod uwagę, albowiem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zostały uznane za usprawiedliwione.

43 Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.