Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., II OSK 227/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., II OSK 227/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2535/17 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2535/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydent Miasta O. z dnia [...] 2017 r. nr [...], a także zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

4 Decyzją z dnia [...]2017 r. nr [...] Prezydent Miasta O. orzekł o wymeldowaniu D.M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K. w O..

5 Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez D.M., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 21 sierpnia 2017 r. nr WSO-I.621.1.195.2017 utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta. Wojewoda wyjaśnił, że lokal nr [...] przy ul. K. w O. stanowi lokal komunalny, którego najemcą jest M. K. (babcia skarżącego). Z zeznań M. K. wynika, że wnuk mieszkał w tym lokalu jako dziecko, zanim rozpoczął naukę w szkole podstawowej. Obecnie jest studentem, nie mieszka i nie ma swoich rzeczy w miejscu stałego zameldowania od wielu lat. Mieszka razem z matką w lokalu należącym do koleżanki matki. M. K. nie chce, aby D.G.M. został wymeldowany z lokalu nr [...] przy ul. K. w O., ponieważ nie może on zameldować się w obecnym miejscu pobytu. Jednocześnie stwierdziła, że z powodu braku miejsca w jej lokalu wnuk nie może ponownie w nim zamieszkać. Również D.M. potwierdził, że nie mieszka stale w lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Po zakończeniu nauki w gimnazjum w O. przeprowadził się wraz z matką do Warszawy, gdzie zamieszkał w mieszkaniu użyczonym przez koleżankę matki i uczęszczał do szkoły. Obecnie studiuje w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, gdzie łatwiej mu dojeżdżać z Warszawy niż z O.. Aktualnie jego życie skoncentrowane jest w użyczonym lokalu w Warszawie. Potwierdził również, że nie posiada rzeczy osobistych ani ubrań w lokalu babci. D.M. stwierdził jednak, że nie opuścił miejsca zameldowania na pobyt stały trwale, gdyż przyjeżdża do niego, czasem nocuje i dysponuje kluczami do drzwi wejściowych. Nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania.

6 Oględziny przeprowadzone w lokalu nr [...] przy ul. K. w O. wykazały, że mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i korytarza. Jeden pokój zajmują M. i W. K., a drugi ich syn K. K.. Kiedy D.M. przyjeżdża do lokalu, śpi na materacu w pokoju K. K.. Tam też w szafie i komodzie znajdują się jego ubrania i bielizna, a w szafce w przedpokoju - buty.

7 Przesłuchana w charakterze świadka M. L. zeznała, że zna D.M.. Widuje go dość często, ostatnio 2 tygodnie temu, ale nie jest pewna, czy mieszka on w lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Natomiast B. L. widuje wymienionego rzadko i nie zna jego miejsca zamieszkania.

8 Wojewoda wskazał ponadto, że w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z 1 czerwca 2017 r. dotycząca opłat wnoszonych przez najemcę lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Administrator budynku potwierdził, że M.K. uiszcza opłaty za 4 osoby i wśród nich nie jest ujęty D.M..

9 W ocenie organu odwoławczego pobyt D.M. w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały, ma charakter okazjonalny i wizytowy albowiem wymieniony przyjeżdża w odwiedziny do babci i chociaż pobyty te wiążą się nierzadko z nocowaniem (na co zwrócili uwagę przesłuchani świadkowie) i przechowywaniem w miejscu stałego zameldowania pewnych rzeczy osobistych, to nie stanowią one automatycznie o stałym zamieszkiwaniu (czyli przebywaniu z zamiarem stałego pobytu). Stwierdzono, że D.M. nie ma "swojego miejsca" w lokalu, śpi na materacu w jednym z pokoi. Brak miejsca w przedmiotowym lokalu dla wnuka potwierdziła także M. K. w wyjaśnieniach złożonych do protokołu. Prawnie niedopuszczalnym jest w ocenie Wojewody utrzymywanie dalszego, fikcyjnego zameldowania w lokalu osoby, która w rzeczywistości mieszkanie to opuściła i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.M. wyjaśnił, że pod adresem przy ul. K. w O. jest zameldowany od wielu lat. Oświadczył, że z babcią prowadzili wspólne gospodarstwo domowe. Po skończeniu gimnazjum, do którego uczęszczał w O., z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe zamieszkał z matką w Warszawie, ponieważ u babci nie miał gdzie się uczyć. Uczęszczał do technikum, potem zaczął studia - architekturę na Wojskowej Akademii Technicznej, a obecnie budownictwo na Politechnice Warszawskiej. Podkreślił, że utrata meldunku będzie miła negatywne skutki dla możliwości dokonania zakupów ratalnych, a być może nawet musiałby zrezygnować ze studiów bowiem w kwestionariuszu jest pozycja zameldowanie.

11 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

12 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015 r. poz. 388; zwanej dalej również "u.e.l."), obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. W myśl art. 35 omawianej ustawy, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zdaniem Sądu I instancji rolą organów orzekających w tego typu sprawach jest jednoznaczne ustalenie, czy strona w stosunku, do której toczy się postępowanie o wymeldowanie opuściła miejsca pobytu stałego - rozumianego jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu. Aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, winna ona zarówno fizycznie zamieszkiwać pod wskazanym adresem, jak i wykazywać wolę stałego w nim przebywania, czyli skoncentrowania w nim swych spraw życiowych. Miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym realizuje ona swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego przebywania. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 u.e.l. jest zaś spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny.

13 Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji błędnie przyjęły, że zostały spełnione przesłanki do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Należy bowiem mieć na uwadze, że wymeldowania tego nie domaga się ani najemczyni owego lokalu - M. K. (babcia skarżącego), ani żadna z pozostałych osób w nim zamieszkujących. D.M. od początku twierdził zaś, że w dni powszednie rzeczywiście przebywa w warszawskim mieszkaniu, użyczonym jemu i matce przez jej przez koleżankę, natomiast na weekendy powraca do przedmiotowego lokalu. Ma do niego klucze, może przyjechać w każdej chwili i ma gdzie nocować. Przeprowadzona zaś wizja lokalna potwierdziła, że w lokalu tym znajdują się jego rzeczy. Ustalono, że śpi na materacu w pokoju należącym do brata jej konkubenta – K. K.. Fakt, że jest tam widywany i to często potwierdzają zeznania sąsiadów. Skarżący wskazywał też, że z lokalem tym więzi nie utracił, jest w dobrych relacjach z pozostałymi osobami zamieszkującymi lokal i systematycznie się w nim zatrzymuje. Przesłanką, która zawsze musi być spełniona aby możliwe było wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego jest ustalenie, że osoba ta trwale opuściła miejsce zameldowania, z zaniechaniem koncentrowania swoich spraw życiowych w tym miejscu. Wymeldowanie z miejsca stałego pobytu winno być zatem następstwem ustalenia zamiaru ostatecznego zerwania więzi z tym miejscem przez osobę zameldowaną, a także weryfikacji czy zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu stałego ośrodka osobistych i majątkowych interesów, przy czym zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia i zweryfikowania okoliczności. Skoro zatem w niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika niezbicie, aby osoba objęta wnioskiem o wymeldowanie w spornym budynku faktycznie w ogóle nie zamieszkiwała, to nie sposób przyjąć, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 35 u.e.l. W dni wolne od zajęć na uczelni i pracy świadczonej w Warszawie skarżący przyjeżdża do tego lokalu i w nim przebywa. Nie może więc budzić wątpliwości, że w związku z tym nie zachodzi przesłanka do jego wymeldowania z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Wbrew sugestiom organów nie są to bowiem jedynie odwiedziny czy wizyty, a zamieszkiwanie. W konsekwencji Sąd I instancji orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

14 Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 u.e.I. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie pozwala przyjąć jakoby ziściły się wszystkie przesłanki uzasadniające wymeldowanie D.M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K. w O., a co za tym idzie uznanie, że decyzje organów obu instancji wydane zostały wadliwie.

15 Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

16 Wojewoda stwierdził, że do opuszczenia miejsca pobytu stałego dochodzi wtedy, gdy dana osoba faktycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - przez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Pozostawienie przez D.M. pewnych rzeczy osobistych (ubrania, buty) w szafie i komodzie znajdujących się w pokoju należącym do wuja K. K. (gdzie przechowuje swoje rzeczy także jego matka) nie świadczy o stałym zamieszkiwaniu D.M. w lokalu nr [...] przy ul. K. w O. i tym samym o koncentracji tamże jego interesów życiowych. Natomiast wizyty podyktowane chęcią utrzymywania więzi rodzinnych uznać wypada wyłącznie jako okazjonalne. Nawet gdyby wyłącznie hipotetycznie założyć, że wizyty te odbywają się w każdy weekend to i tak proporcja pomiędzy ilością dni spędzonych w Warszawie, a ilością dni spędzonych w Otwocku nie pozostawia złudzeń, gdzie koncentruje się zasadnicza aktywność życiowa D.M..

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

19 Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

20 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego zastosowania art. 35 u.e.l. Dla orzeczenia o wymeldowaniu niezbędne jest wykazanie zaistnienia przesłanek z art. 35 u.e.l., a więc przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz przesłanki niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. Przy czym pobytem stałym, zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 u.e.l., jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. O opuszczeniu miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 u.e.l. można mówić wówczas, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe oraz gdy nieprzebywanie jest wynikiem woli tej osoby. Nie każde opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stanowi bowiem podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu powołanego przepisu konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce.

22 W świetle powyższego, rzeczą organów było ustalenie czy przebywanie skarżącego poza adresem zameldowania objęte jest jego wolą czy też nie. Ta właśnie okoliczność miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w istocie stanowiła przedmiot sporu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie wskazał, że zasadniczą okolicznością podlegającej ocenie w przypadku decyzji o wymeldowaniu jest to, czy dana osoba dobrowolnie i trwale opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Sąd I instancji błędnie jednak uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracji publicznej nie dawał podstaw do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K. w O..

23 Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń faktycznych organów administracji wynikających z zeznań D.M., iż nie mieszka on na stałe w lokalu nr [...] przy ul. K. w O., a także, że do Warszawy wyprowadził się po ukończeniu nauki w gimnazjum. Ponadto skarżący zeznał, że jego życie aktualnie koncentruje się w Warszawie. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, iż ten błędnie uznał, że okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania administracyjnego nie pozwalały na orzeczenie o wymeldowaniu D.M. z lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Było wprost przeciwnie. Okoliczności te jednoznacznie świadczą, iż skarżący lokal ten opuścił trwale i dobrowolnie. Materiał dowodowy zebrany przez organy administracji wskazuje, że skarżący od kilku lat nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu,

24 a ewentualny powrót do niego przewiduje w przypadku konieczności opuszczenia lokalu w Warszawie, w którym mieszka od kilku lat. Błędnie przy tym Sąd I instancji poparł tezę o braku podstaw do wymeldowania okolicznością, iż tego typu orzeczenia nie domagają się osoby zamieszkujące ten lokal. Okoliczność ta nie stanowi bowiem ustawowej przesłanki do orzeczenia o wymeldowaniu osoby z miejsca dotychczasowego pobytu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu - faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym dana osoba faktycznie nie przebywa stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 439/15; z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2672/11; z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1996/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

25 Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uznać za usprawiedliwioną.

26 Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została w sposób należyty wyjaśniona orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Mając na uwadze okoliczności faktyczne dotyczące trudnej sytuacja materialnej skarżącego ustalone w toku postępowania o przyznanie prawa pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

27 .