Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 206/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 206/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 489/10 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 489/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

3 Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał K. i S. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu nietrwale związanego z gruntem, służącego rekreacji indywidualnej wraz z instalacją elektroenergetyczną podłączoną do napowietrznej sieci energetycznej na terenie ogrodów, instalacją wodociągową ze studni wierconej oraz instalację kanalizacyjną połączoną z bezodpływowym zbiornikiem położonego na działce o numerze porządkowym [...] na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" nr ew. dz. [...] (dawniej [...]), obręb [...], przy ul. [...] w Ś.

5 W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas przeprowadzonych w dniu 30 października 2008 r. oględzin działki nr [...] stwierdzono, że na jej terenie trwają roboty budowlane związane z budową parterowego obiektu nietrwale związanego z gruntem służącego rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej, o wymiarach zewnętrznych 6,34 m x 6,04 m i powierzchni zabudowy 38,29 m². Wskazał także, że obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, więźba dachowa drewniana, dach dwuspadowy zabezpieczony przed opadami, wbudowana stolarka okienna i drzwiowa. Nadto obiekt ten wyposażony został w instalację elektryczną podłączoną do napowietrznej sieci energetycznej, instalację wodociągową ze studni wierconej oraz instalację kanalizacyjną podłączoną do bezodpływowego zbiornika zlokalizowanego na terenie działki.

6 Wskazano także, że inwestorzy powyższego obiektu, tj. K. i S. G., będący użytkownikami działki na której posadowiony jest ten obiekt, jego budowę obiektu rozpoczęli w 2005 r., bez wymaganej ustawą Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonując jedynie zgłoszenia zamiaru jego wykonania w Zarządzie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" w Ś.

7 W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót i nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2009 r. wymienionych w jego treści dokumentów.

8 Inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonych przez organ stopnia powiatowego obowiązków, co spowodowało wydanie przedmiotowej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

9 Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez K. i S. G. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

10 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że altana wybudowana przez inwestorów na terenie rodzinnych ogrodów działkowych usytuowanych w obrębie miasta Ś. przekracza 25 m², a zatem jest to obiekt budowlany wymagający uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali, tym samym kwestionowany obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną. Jednocześnie z uwagi na brak dla terenu, na którym zlokalizowana jest sporna altana, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku decyzji o warunkach zabudowy, organ uznał, że nie ma możliwości jednoznacznego określenia niezgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

11 Nadto organ odwoławczy wskazał, że wobec stwierdzenia wykonania samowoli budowlanej organ powiatowy nałożył na skarżących, na podstawie art. 48 ust. 3 w związku z ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Wobec niezrealizowania powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. obowiązany był wydać na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy nakaz rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej.

12 Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., bowiem została wydana w oparciu o obowiązujące prawo i nie jest decyzją uznaniową. Ponadto decyzja ta nie narusza przepisów rozdziału II ustawy zasadniczej – "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Okoliczność, natomiast, że w chwili obecnej organ powiatowy nie prowadzi analogicznych postępowań w stosunku do wszystkich samowoli budowlanych na terenie przedmiotowego ogrodu działkowego "[...]'", lecz tylko w stosunku do ich części, nie świadczy o nierówności obywateli wobec prawa, lecz o braku fizycznej możliwości prowadzenia tak licznych postępowań naraz.

13 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła K. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

14 Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

15 a) art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez:

16 - ustalenie nadmetrażu altany ogrodowej z uwzględnieniem części głównej altany i dwóch pomieszczeń gospodarczych jako całości altany;

17 - nakazanie rozbiórki całości altany ogrodowej, w tym altany głównej i dwóch pomieszczeń gospodarczych, nie zaś jej części z uwagi na zalecenia NIK;

18 b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z § 108 i 109 Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego z 2004 r. wydanego przez Polski Związek Działkowców poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego tj. niewyjaśnienie okoliczności zgody zarządu Ogrodu Działkowego "[...]" na kontynuowanie budowy altany ogrodowej i braku ustaleń faktycznych w tym zakresie, nieprzeprowadzenie żadnego dowodu w tym zakresie, a tym samym nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

19 c) art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie na skarżącą negatywnych skutków związanych z realizacją budowy altany ogrodowej pomimo zgody ówczesnego zarządu Ogrodów Działkowych na kontynuację budowy, oraz zgody na wybudowanie w tym środowisku altan ponadnormatywnych, murowanych dacz, willi i domków jednorodzinnych.

20 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

21 Dokonując analizy zgromadzonych akt sprawy Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. dotyczące stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Wskazał także, że jak wynika z protokołu oględzin, wybudowana przez skarżącą altana jest obiektem parterowym z poddaszem nieużytkowym obejmującym dwa pomieszczenia gospodarcze. Obiekt posiada wymiary 6,34 m x 6,06 m i stanowi całość, nie jest więc możliwym wydanie nakazu rozbiórki tylko dla jego części, tej ponad wymiar obiektu zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ściśle określa jakich obiektów budowa w granicach miast nie wymaga pozwolenia na budowę, tj. o maksymalnej powierzchni 25 m², a stanowiący całość konstrukcyjną obiekt skarżącej przekracza rozmiar obiektu objętego zwolnieniem.

22 Sąd wskazał także, że powoływanie się przez skarżącą na zgodę zarządu ROD "[...]" nie może być wzięte pod uwagę, gdyż jak wskazano wyżej, kwestie budowy obiektów budowlanych reguluje ustawa Prawo budowlane, a wymagane pozwolenia wydają właściwe organy nadzoru budowlanego. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. oraz postanowień regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego.

23 Nadto Sąd podkreślił, że skarżąca miała możliwość zalegalizowania kwestionowanej samowoli budowlanej przez wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] lutego 2009 r., lecz z szansy tej nie skorzystała. W tej sytuacji organ zobowiązany był, w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydać nakaz rozbiórki.

24 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K. G. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz "skarżących" zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu wpisu od skargi w wysokości 500 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości 240 zł.

25 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

26 1. art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, w zarzucie naruszenia art. 3 pkt 1 chodzi o całościową definicję obiektu budowlanego i w tym sensie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował zarzutu co do konkretnej litery zawartej w tym punkcie, wskazując, że zarzut dotyczy wszystkich trzech liter od a) do c),

27 2. art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

28 W uzasadnieniu wskazano, że sporna altana nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie jest trwale związana z gruntem – z uwagi na grząski teren jest posadowiona na palach i nie ma "stałych fundamentów". Zdaniem skarżącej kasacyjnie dyskusyjne jest również i to, czy altana jest obiektem budowlanym. Nie jest bowiem budynkiem i obiektem małej architektury. Nie jest to też budowla w świetle definicji "budowli" zawartej w ustawie Prawo budowlane, a zatem praktyczne znaczenie mają tylko przykłady budowli wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy. W przepisie tym nie ma jednak mowy o altanach, a tym bardziej nietrwale związanych z gruntem. W ocenie skarżącej kasacyjnie do przedmiotowej altanki w ogóle nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, a zwłaszcza jej art. 28 ust. 1.

29 Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd nie wziął pod uwagę trudności w ustaleniu czy altanka podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Wskazano także, że wszczynanie tego typu postępowań w stosunku do jednych działkowiczów, a do innych nie, jest formą nacisku obecnych członków zarządu ROD "[...]" nakierunkowaną na osiągnięcia celów pozaprawnych. Nadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że sporna altana przeznaczona jest tylko do celów rekreacyjnych, a na terenie tych ogródków są wille przeznaczone do stałego zamieszkiwania.

30 Podtrzymano także zarzut dokonania wadliwych ustaleń faktycznych, bowiem w ocenie skarżącej altanka ma 28,67 m², a pozostałe 9,62 m² stanowi pomieszczenie gospodarcze oddzielone od altany ścianą, które nie powinno być wliczone do powierzchni altany, mimo że dachy tych obiektów stykają się. Wprawdzie skarżąca zauważyła, że nawet ww. powierzchnia altany i tak przekracza powierzchnię wskazaną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ale zmiana ustaleń faktycznych co do powierzchni otwierałaby drogę do ewentualnego wniesienia skargi konstytucyjnej.

31 W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła także, że działała w zaufaniu do poprzedniego prezesa ROD "[...]". Wskazała także, że zna regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych, który w § 107 ust. 4 stanowi w zasadzie to samo, co art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, tj. że w granicach miast altana może mieć do 25 m² i początkowo altana miała nie przekraczać ww. metrażu, lecz z uwagi na grząski teren i chęć jak najbardziej stabilnego jej posadowienia metraż ten został zwiększony.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej także w skrócie NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 tego artykułu. W związku z tym, że żadne okoliczności wskazujące na nieważność postępowania nie zaistniały, przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

34 Sformułowanie "w granicach skargi kasacyjnej oznacza", że NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Zaś związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że tylko wskazany przez stronę konkretny przepis prawa materialnego czy postępowania NSA może badać pod kątem jego naruszenia przez Sąd I instancji. Natomiast nawet wówczas, gdy twierdzenia strony czy ustalone fakty wskazują, że został naruszony inny przepis prawa, nie podniesiony przez skarżącego kasacyjnie ani w petitum środka odwoławczego, ani w jego uzasadnieniu, to NSA nie może brać tej okoliczności pod uwagę, albowiem wówczas postąpiłby wprost wbrew przepisowi art. 183 § 1 p.p.s.a. (porównaj: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2009, str. 526). Wstęp ten został uczyniony, albowiem w treści skargi kasacyjnej jej autor wskazał tylko na naruszenie przepisów prawa materialnego. Brak jest zaś podniesienia zarzutu naruszenia prawa postępowania, mimo że w uzasadnieniu środka odwoławczego zawarto argumentację mającą na celu podważenie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych zarówno przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny co do powierzchni wybudowanej altany. W związku z tym, że nie wskazano jaka konkretnie norma prawa postępowania podważająca ustalenia faktyczne została przez Sąd I instancji naruszona, przyjąć należało, że ustalenia poczynione przez Sąd i organy są prawidłowe. Brak bowiem sformułowania zarzutu w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji należało przystąpić do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w ramach przyjętego, przez Sąd i organy, stanu faktycznego.

35 Naruszenia art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. skarżąca kasacyjnie upatruje w ich zastosowaniu, gdyż przedmiotowy obiekt nie mieści się definicji obiektu budowlanego zawartego w ww. przepisach, w związku z czym nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, a w szczególności przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Takiego stanowiska nie sposób podzielić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie nie występują żadne trudności w ustaleniu, czy przedmiotowy obiekt podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, czy też nie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wybudowany przez skarżącą obiekt parterowy z poddaszem nieużytkowym obejmującym dwa pomieszczenia gospodarcze stanowiące konstrukcyjną całość, o wymiarach 6,34 m na 6,04 m, z towarzyszącymi instalacjami i urządzeniami jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Budowla, to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury. Zaś przepis art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zawiera tylko przykładowe rodzaje budowli. Zatem kwestia budowy takich obiektów, utrzymania i rozbiórki, zgodnie z treścią art. 1 ww. ustawy z woli ustawodawcy podlega ustawie Prawo budowlane.

36 Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Pozwolenie na budowę, zgodnie z treścią art. 3 pkt 12 ww. ustawy, to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Zaś wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Wyjątki te mają charakter zamknięty i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.

37 Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich.

38 W niniejszej sprawie zarówno organy, a za nimi Sąd I instancji, jednolicie przyjęły, że przedmiotowa altana wybudowana została na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych położonym w granicach administracyjnych miasta Ś. Zatem bez pozwolenia na budowę skarżąca mogła wybudować altanę do 25 m². Zaś w związku z tym, że powierzchnia zabudowy wybudowanego obiektu przekracza wskazany wyżej metraż, bo wynosi 38,29 m², to słusznie Sąd I instancji przyjął, że przepis ten w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania. Wprawdzie, jak już wyżej wskazano, skarżąca nie podważyła przyjętego przez organy i Sąd I instancji stanu faktycznego co do powierzchni zabudowy altany, jednakże na prawidłowość decyzji nakazującej rozbiórkę nie miałoby wpływu także przyjęcie (choć nie ma do tego podstaw, bo pomieszczenie gospodarcze wraz z altaną stanowi jeden obiekt, a nie dwa odrębne, co zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny), że altana posiada powierzchnię zabudowy na poziomie 28,67 m², ponieważ wielkość ta również przekracza metraż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

39 Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i podjął kroki w celu ustalenia możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych nakładając na K. i S. G. dostarczenie wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. dokumentów. Niewykonanie powyższego spowodowało, że – stosownie do treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – prawidłowo organy zastosowały przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy. Tym samym za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.

40 Natomiast kwestia ewentualnego niewstrzymania budowy obiektu przez zarząd Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" na podstawie obowiązującego ówcześnie regulaminu nie ma znaczenia dla oceny, czy budowa danego obiektu jest samowolą budowlaną czy też nie. W tym zakresie bowiem decydujące znaczenie ma ustawa Prawo budowlane jako prawo powszechnie obowiązujące.

41 Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji.