Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2006/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2006/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i B. J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2121/14 w sprawie ze skargi D. W. i B. J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2015 r. oddalił skargę B. J. W. i D. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2014 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

3 Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku skarżących decyzją z [...] lipca 2012 r. orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu klasy R IIIb o pow. 1463 m², działka nr [...] położona w K.. Jednocześnie ustalił opłaty roczne w wysokości 3837,52 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1034/13, wskutek skargi skarżących, uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji.

6 Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta P. decyzją z [...] lipca 2014 r. ustalił skarżącym opłatę z tytułu wyłączenia gruntów na cele nierolnicze w wysokości dwukrotnej należności tj. kwotę 76 750,44 złotych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej pod dojazd o powierzchni 1463 m² (część działki nr [...]).

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

8 Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że działka nr [...] (część o powierzchni 1463 m2) została wyłączona z produkcji rolniczej poprzez proces inwestycyjny, jakim było urządzenie drogi dojazdowej dla działek sąsiednich, na których istnieją budynki mieszkalne oraz do działki nr [...], na której trwa budowa budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że wyłączenie części działki nr [...] nastąpiło niezgodnie z przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.; dalej uogrl), tj. bez uprzedniego przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne oraz bez wymaganej prawem decyzji Starosty P. zezwalającej na wyłączenie.

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podkreśliło, iż w razie stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 1 uogrl organ ma obowiązek wydania decyzji z urzędu.

10 Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zgadzając się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż sporna działka na skutek obciążenia jej służebnością utraciła swój rolniczy charakter.

11 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 marca 2015 r. powyższa skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji

13 grunty rolne klasy IIIb przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 uogrl decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 uogrl i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie z produkcji rolnej jest zatem czynnością faktyczną, która może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Przepis art. 28 ust. 2 uogrl przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %.

14 Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że dla działki nr ew. [...] nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że pozytywna decyzja w oparciu o przepis art. 11 ust. 1 uogrl nie mogła być wydana. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego ustalono, że część działki nr [...], położonej we wsi K. gmina P., stanowi faktycznie utwardzoną drogę dojazdową do istniejących zabudowań na działkach nr [...],[...],[...] oraz w trakcie budowy na działce nr [...]. Służebność w postaci drogi dojazdowej funkcjonuje, co wbrew stanowisku skarżących wskazuje, że część działki nr [...] o powierzchni 1463 m² została faktycznie wyłączona z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie faktycznym, organ zasadnie ustalił skarżącym, jako sprawcom wyłączenia, opłatę w wysokości dwukrotnej należności w oparciu o art. 28 ust. 1 ugrl.

15 Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości.

16 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

17 1) prawa materialnego - art. 4 pkt 11 uogrl poprzez uznanie, że przedmiotowy grunt jest gruntem wyłączonym z produkcji rolnej i przeznaczony na cele nierolnicze, podczas gdy grunt ten jest terenem pomocniczym;

18 2) prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa) poprzez nie wyjaśnienie czy przedmiotowa działka nie jest terenem pomocniczym tj. jedyną drogą wewnętrzną zapewniającą skarżącym dojazd do gruntów ornych.

19 W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na fakt korzystania z drogi przez skarżących jako dojazdu do ich gruntów rolnych, która to okoliczność nie była brana pod uwagę zarówno przez Sąd I instancji jak i organy obu instancji.

20 W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

21 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów

24 Wywiedziony w ramach art.174 pkt 2 Ppsa zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa sprowadza się w istocie do nie wzięcia pod uwagę okoliczności współużytkowania drogi przez skarżących jako dojazdu do gruntów rolnych. Kwestia ta nie ma jednak jakiegokolwiek wpływu na zaistniały fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej poprzez faktyczne urządzenie dojazdu do działek budowlanych. Całkowicie błędne jest zaprezentowane w skarze kasacyjnej stanowisko, że do wyłączenia doszłoby tylko wtedy, kiedy z dojazdu korzystaliby wyłącznie użytkownicy działek budowlanych. Jest rzeczą oczywistą, że urządzenie drogi dojazdowej do działek budowlanych i dodatkowo ustanowienie służebności dojazdu oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania części przedmiotowej działki. Oczywistość stanu faktycznego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy regulujące postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej, a zatem ocena procesowa tego postępowania przez Sąd I instancji nie naruszała prawa.

25 Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego został błędnie sformułowany i wymyka się spod kontroli instancyjnej.. Stosownie do art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

26 W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wskazują na naruszenie art. 4 pkt 11 uogrl poprzez uznanie że przedmiotowy grunt jest gruntem wyłączonym z produkcji rolnej i przeznaczony na cele nierolnicze, podczas gdy grunt tej jest terenem pomocniczym. Nie jest rolną Naczelnego Sądu Administracyjnego rekonstruowanie treści zarzutu i domyślanie się czy chodzi o zarzut błędnej wykładni czy też błędnego zastosowania przepisu. Ponadto uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczy błędnego ustalenia okoliczności faktycznych a nie błędnego ustalenia treści normy prawnej.

27 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.