Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1990/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1990/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1084/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 27 marca 2014 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w W. (dalej jako "stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha oraz garaży i parkingów samochodowych dla mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach realizacji centrum handlowo-rekreacyjnego z zagospodarowaniem terenu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obsługującą planowany obiekt na działce nr ew. [...]. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 71, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 1 pkt 1 oraz 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Jako załącznik do tej decyzji wskazano charakterystykę przedsięwzięcia.

4 Odwołanie od tej decyzji wniosło stowarzyszenie, a także Stowarzyszenie B. oraz F.Z.

5 Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

6 Organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] marca 2010 r. uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu. Ponadto właściwe organy uzgodniły i zaopiniowały przedmiotowe przedsięwzięcie. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie stwierdzono konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, w tym ze względu na możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na cenny drzewostan i duże walory przyrodnicze tzw. Parku Wiśniewo. Zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu wzięto pod uwagę oddziaływanie całego przedsięwzięcia na środowisko, a organ nałożył na inwestora konkretne warunki, wskazane w decyzji organu I instancji, które zapewnią funkcjonowanie przedsięwzięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami.

7 Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosło stowarzyszenie.

8 Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozważył kwestie podniesione przez stowarzyszenie w odwołaniu, co znalazło wyraz w końcowym fragmencie uzasadnienia, a argumentacja tam podana jest uzasadniona. Sąd I instancji wyjaśnił, że przy wydawaniu decyzji środowiskowej znaczenie ma plan miejscowy, a nie studium. Odnosząc się do kwestii lasów ochronnych Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że na tym etapie postępowania nie ma obowiązku przedłożenia decyzji o trwałym wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej.

9 Sąd I instancji stwierdził, że szczegółowego odniesienia wymagały nie tylko zarzuty samej skargi, lecz także istotne kwestie podniesione przez stowarzyszenie w piśmie uzupełniającym z 6 marca 2014 r. wraz z załączonymi dowodami. W ocenie Sądu I instancji zarzuty te zostały zgłoszone zbyt późno. Stowarzyszenie kwestionuje ustalenia raportu, wywodząc, że w dokumencie tym zostało pominięte występowanie na terenie inwestycji pachnicy dębowej. Sąd I instancji podkreślił, że raport jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu. Ponadto z tego rodzaju środkami dowodowymi strona powinna wystąpić na etapie postępowania administracyjnego, nie zaś sądowego. Sąd administracyjny nie jest powołany do prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych, ma natomiast obowiązek skontrolowania pod względem formalnym, czy organ dokonał ustaleń w granicach zakreślonych art. 66 i 67 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji samodzielnie nie ma możliwości dokonywać nowych ustaleń faktycznych, a do tego zmierza stowarzyszenie. Występowanie na terenie planowanej inwestycji gatunku pachnicy dębowej byłoby ustaleniem nowego elementu stanu faktycznego w oparciu o dowody złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

10 W ocenie Sądu I instancji, odnosi się to również do zgłoszonego dowodu w postaci opracowania "Charakterystyka i ocena wartości przyrodniczych Parku Wiśniewo w Warszawie". Sąd I instancji podkreślił, że nie kwestionuje wartości naukowej i poznawczej tego dokumentu, ale w ocenie Sądu I instancji dowód ten jest spóźniony. W oparciu o ten dokument Sąd I instancji byłby bowiem zobowiązany do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji nie zdecydował się na dopuszczenie złożonych przy piśmie z 6 marca 2014 r. dokumentów jako dowodów w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, twierdzenia strony o występowaniu innych chronionych gatunków, nieuwzględnionych w raporcie, "samo w sobie" nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania dowodowego.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

12 Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 106 § 5 p.p.s.a., a także art. 233 k.p.c. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 zwana dalej u.o.p.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. W ocenie stowarzyszenia, skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ w postępowaniu przed sądem administracyjnym ujawniły się nowe okoliczności i dowody, które stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Okoliczności te nie były znane organowi wydającemu decyzję, a miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na istotne braki w postępowaniu dowodowym.

13 Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Stowarzyszenie wniosło ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, a także zasądzenie od organu na rzecz stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

14 W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania F.Z. stwierdziła, że popiera w całości skargę kasacyjną stowarzyszenia, ponieważ uważa, że w decyzji środowiskowej oparto się na dokumentacji, która nie oddawała w pełni walorów i wartości środowiska przyrodniczego Parku Wiśniewo. Niektóre elementy ekosystemu wskazane w skardze kasacyjnej, a także szczególnie cenne drzewa zostały pominięte przy wydawaniu decyzji organu odwoławczego. Ujawniły się także nowe dowody, które mogły nie być znane organowi wydającemu decyzję, na co wskazuje uzasadnienie wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zdaniem uczestnika postępowania, dowody te mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

17 W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

18 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

19 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

20 Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

21 Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ z powodu jego niezastosowania, a także naruszenia art. 151 p.p.s.a. z powodu z kolei jego zastosowania w tej sprawie, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Także nie są zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 k.p.c. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej jak i art. 56 ust. 1 pkt 7 u.o.p., a także art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zakresie kontroli wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy czym co należy podkreślić nie podnoszono w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Natomiast przesłanka dotycząca wznowienia postępowania dotyczy rzekomego wystąpienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które miały istnieć w dniu wydania decyzji, a były nieznane organowi, który wydał decyzję. Jednak, co należy zaznaczyć, przedmiotowe dowody zostały przedstawione przez skarżącą stronę dopiero w postępowaniu przed Sądem I instancji w celu przeprowadzenia przez ten Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, a ponadto nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji mógł dysponować wiedzą o dokumencie pt. "Charakterystyka i ocena wartości przyrodniczych Parku Wiśniewo w Warszawie". Natomiast w świetle dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. w zasadzie nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ sąd administracyjny opiera kontrolę legalności na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Z kolei celem postępowania dowodowego w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie administracyjnej, tylko ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych norm prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r. I OSK 2574/14, Lex nr 1657913). Ponadto przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. określa ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Wynika z niego, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz tylko dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika również, że dopuszczenie dowodu i to nawet z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Oznacza to, że gdyby taki dowód był przedstawiony przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd administracyjny nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, Lex nr 489587). Z tych względów nawet dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy, żeby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, Lex nr 533874). Z kolei powyższy przepis nie jest także środkiem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadzała (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex nr 558886). Oznacza to także, że dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, żeby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji, ponieważ przepis ten nie może oczywiście służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. I FPS 869/14, Lex nr 1794501).

22 Dlatego też w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, kiedy jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, ponieważ dopuszczenie takiego nowego dowodu i to nawet z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, żeby żądać przeprowadzenia przed sądem postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej tylko ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z odpowiednimi przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowania z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r. I OSK 818/14, Lex nr 1711111).

23 Oznacza to, że podniesione w piśmie uzupełniającym z 6 marca 2014 r. tzw. dowody uzupełniające nie spełniają, co Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, wymagań, o których stanowi przepis art. 106 § 3 i art. 106 § 5 p.p.s.a. Ocena dotycząca ewentualnego występowania na terenie projektowanego przedsięwzięcia pachnicy dębowej byłaby bowiem ustaleniem nowego stanu faktycznego w tym zakresie. Dotyczy to także opracowania pt. "Charakterystyka i ocena wartości przyrodniczych Parku Wiśniewo w Warszawie", które nie jest dokumentem urzędowym, a także powyższe okoliczności faktyczne zostały dopiero podniesione na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w tym zakresie przedmiotowym kwestionują ustalenia faktyczne raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz również dopiero w postępowaniu przed Sądem I instancji. Natomiast zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd I instancji również w tej sprawie nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przeciwnie wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Dlatego też ocena raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu przepisu art. 66 ustawy środowiskowej (porównaj wyrok NSA z 1 marca 2013 r., Lex nr 1340187 oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r. II OSK 2753/12). Natomiast ogólny wniosek strony skarżącej dotyczący przeprowadzenia dopiero na etapie postępowania sądowego dowodu uzupełniającego z projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy i to nawet bez dookreślenia tego wniosku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie spełnia dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto nawet w świetle dyspozycji art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jest studium.

24 Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 62 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej w ramach kontroli oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie bezpośredniego i pośredniego jego wpływu na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Dotyczy to także braku przesłanek do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej z powodu nieprawidłowej kontroli przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych danego raportu w tym w zakresie przedmiotowym, czyli oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. Ponadto, należy podkreślić, że całkowicie chybiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 56 ust. 1 pkt 7 u.o.p., ponieważ nie ma takiego przepisu w tej ustawie.

25 Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.