Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2023 r., II OSK 1978/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2023 r., II OSK 1978/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1892/19 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1892/19 oddalił skargę M. C. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] maja 2019 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy G. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] położonych w miejscowości P. gm. G. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy – [...] oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

3 Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że specyfika działalności usługowej jaką zamierza zrealizować skarżąca pod nazwą D., w tym mając na względzie wykaz usług realizowanych w jej ramach obejmujący przechowywanie zwłok w chłodni do momentu pochówku, organizację spotkań rodzinnych w domu przedpogrzebowym, powoduje, że brak jest podstaw do uznania, iż taka zabudowa kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją jedynie w niewielkim zakresie funkcją usługową. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 61 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) poprzez nieprawidłowe uznanie przez Kolegium, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku narusza zasadę dobrego sąsiedztwa jest niezasadny.

4 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż inwestycja polegająca na budowie domu pogrzebowego nie stanowi inwestycji kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją funkcją usługową i nie mieści się w pojęciu ładu przestrzennego i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, przy uwzględnieniu zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora oraz w uwarunkowań funkcjonalnych, środowiskowych oraz społeczno-gospodarczych i kulturowych powinna była prowadzić do uznania, że inwestycja taka nie jest funkcją kolidującą z dotychczasową.

5 W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

6 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

8 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

9 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Niewątpliwie celem jaki miał ustawodawca tworząc tę regulację była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ramach zabudowy mieszkaniowej, na której jest ona uzupełniona o funkcję usługową, kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp będzie więc realizacja kolejnych budynków mieszkalnych oraz innych obiektów i obiektów budowlanych tworzących infrastrukturę zapewniającą odpowiednie warunki dla życia mieszkańców (wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1318/17).

10 3.4. W świetle powyższego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uznając, że wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie ma takiego charakteru, który stanowiłby uzupełnienie istniejącej funkcji w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja swoim zakresem ma obejmować budowę domu pogrzebowego, w skład którego wchodzić będą: 1/ pomieszczenie przeznaczone do wystawiania trumien ze zwłokami, 2/ pomieszczenie na trumny, 3/ pomieszczenie do przechowywania sprzętu porządkowego oraz środków do mycia i dezynfekcji, 4/ pomieszczenie posiadające urządzenie chłodnicze zapewniające stałą temperaturę nie wyższą niż 4C. Planowane prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie z urządzeniem chłodniczym do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Jest to bowiem nowy rodzaj specjalnej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na tym terenie ład urbanistyczny. Należy mieć na uwadze, że czym innym jest prowadzenie zakładu przedpogrzebowego, domu czy biura pogrzebowego, które zajmują się usługami pogrzebowymi, a czym innym lokalizacja pomieszczenia z urządzeniem chłodniczym do przechowywania ludzkich zwłok (wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1448/19).

11 3.5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.