Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., II OSK 1968/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., II OSK 1968/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej W.1 w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 960/20 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej W.1 w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej W.2 w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. nr KOC/3790/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/20, oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej W.1 w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej W.2 w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lutego 2020 r., nr KOC/3790/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

3 Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr 8/2019 z 30 kwietnia 2019 r., ustalającą na rzecz Stowarzyszenia T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku mieszkalno-usługowego (dla funkcji opieki zdrowotnej) z kondygnacją podziemną do istniejącego pawilonu usługowego na terenie nieruchomości przy ul. K., na dz. nr ew. [...], obęb. [...] w Dzielnicy [...] w W.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa W.1 w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

5 Wyrokowi zarzucono:

6 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że:

7 – teren nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż przy przejeździe na dz. ew. nr [...], obr. [...] w W. umieszczony jest znak B-1 – zakaz jazdy w obu kierunkach, nadto od wjazdu bardzo blisko jest do wejścia do III klatki budynku przy ul. Węgierskiej 1 – od drzwi do utwardzonego wjazdu jest tylko około 1 m odległości,

8 – wjazd od strony ulicy W. na teren inwestycji nie może zostać uznany za rozwiązanie alternatywne, gdyż zgodnie z przepisami prawa wjazd od tej strony jest niemożliwy – znak B-1;

9 – teren inwestycji nie spełnia wymagań dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa, ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."),

10 i w konsekwencji nie uwzględnienie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej W.1 w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

11 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

12 – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż teren ma dostęp do drogi publicznej,

13 – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż inwestycja jest dopuszczalna w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa.

14 Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr 8/2019 z 30 kwietnia 2019 r.

15 Postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania wymienionych wyżej decyzji.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

18 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

19 Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

20 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

21 Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się w swej istocie wokół zagadnienia, jakim jest ocena dokonana przez Sąd I instancji wypełnienia wymogu obsługi komunikacyjnej terenu planowanej inwestycji, który został połączony przez skarżącą kasacyjnie z zasadą dobrego sąsiedztwa wywodzoną z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

22 Wymóg zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu planowanej inwestycji został określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, czy teren realizacji planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że wymóg ten został spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko. Teren inwestycji przylega do nieruchomości, przez które przebiegają dwie drogi publiczne: ul. K. i ul. W. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo z 21 lutego 2021 r., w którym Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich określił warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji, z których wynika między innymi, że obsługa ta ma się odbywać od ul. Węgierskiej.

23 Skarżąca kasacyjnie, kwestionując ustalony sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, wskazuje że przy ul. W. przy zjeździe na ten teren jest umieszczony znak B-1 – zakaz ruch w obu kierunkach.

24 Odnosząc się do tej okoliczności należy zaznaczyć, że wymóg dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na etapie orzekania w sprawie warunków zabudowy dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 28.02.2018 r., II OSK 1170/16, LEX nr 2477137). Natomiast kwestia zapewnienia odpowiedniej organizacji ruchu drogowego nie wpływa na ocenę dostępności nieruchomości do drogi publicznej. Stąd też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję słusznie przyjął, że uzyskanie w toku postępowania administracyjnego pozytywnego stanowiska zarządcy drogi co do treści wniosku inwestora było wystarczające do uznania, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz że możliwa jest obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego przez ul. W. (por. m.in. wyroki NSA z: 21.09.2022 r., II OSK 2602/19, LEX nr 3432556; 11.10.2022 r., II OSK 3537/19, LEX nr 3556767 oraz z 13.10.2022 r., II OSK 2603/19, LEX nr 3508595).

25 Z tych też względów nie sposób zgodzić się zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

26 Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż inwestycja jest dopuszczalna w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa.

27 Według art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, z którego jest wywodzona zasada dobrego sąsiedztwa, warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

28 Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa miało dotyczyć nieuwzględnienia przez Sąd I instancji "kryterium intensywności wykorzystania terenu", którą to intensywność odniesiono do prognozowanego przez skarżącą kasacyjnie zwiększenia natężenia ruchu na ulicy Węgierskiej, będącego konsekwencją realizacji planowanej inwestycji.

29 Mając powyższe na względzie wypada wyjaśnić, że intensywność wykorzystania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wiąże się z natężeniem ruchu, ale dotyczy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustala się ją przez wskaźnik zabudowy, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Wskaźnik ten określa stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61; zob. też m.in. wyrok NSA z 17.11.2022 r., II OSK 1237/20, LEX nr 3435203).

30 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.