Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2024 r., II OSK 1935/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2024 r., II OSK 1935/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1331/21 w sprawie ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr XXX/598/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...]; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 marca 2022 r. II SA/Gl 1331/21 w sprawie ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miasta Tychy z 26 sierpnia 2021 r. nr XXX/598/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: Katowickiej, Jałowcowej, Zwierzynieckiej, Czarnej i Oświęcimskiej w Tychach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem MW.

3 Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L. B. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Tychy w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), albowiem zapisy planu są w tym zakresie niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy przyjętego uchwałą Rady Miasta Tychy z 18 grudnia 2002 r. nr 0150/III/40/2002. Podał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...], która sąsiaduje z terenem MW.

5 W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tychy wskazała, że zarzuty skargi nie są zasadne. Powołała się na ustalenia Studium, że w planie miejscowym można ustalić inne przeznaczenie danego terenu niż przewiduje Studium, jeśli zabudowa taka na tym terenie istnieje albo może być realizowana na gruncie prawomocnych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (Część B. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, II Kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenów, Ustalenia ogólne pkt 7 i 10).

6 Sąd pierwszej instancji podał, że obszar w obrębie ulic: Cytrynowej, Czarnej, Brzoskwiniowej i Katowickiej, przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), został określony w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej niskiej (MU). Sąd powołał się na ustalenia Studium ujęte w Części B, I Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów dotyczące tego obszaru (tj. Zespół VIII: Mąkołowiec-Czułów-Wartogłowiec), w których wskazano na kontynuację rozwoju osiedli mieszkaniowych o charakterze podmiejskim (z dominującą zabudową jednorodzinną wolnostojącą) oraz wykluczenie możliwości realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej. Biorąc te ustalenia pod uwagę, Sąd uznał, że plan miejscowy w zakresie, w jakim przeznacza tereny oznaczone w Studium symbolem MU pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW) jest sprzeczny ze Studium i w tym zakresie zasadne jest stwierdzenie jego nieważności.

7 Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Tychy, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że plan miejscowy w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem MW narusza ustalenia Studium.

8 Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

9 1. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem MW w sytuacji, gdy organ wykazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że plan w tej części narusza ustalenia Studium;

10 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem zasadniczej części stanowiska organu znajdującego się w aktach sprawy;

11 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu.

12 W uzasadnieniu wskazano, że na działkach: [...], [...], [...] i [...] (położonych na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MW) znajdują się łącznie cztery budynki mieszkalne wielorodzinne, których budowa zakończyła się w 2020 r. Zostały zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Tychy z 9 maja 2018 r. Decyzją z 2 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Tychy udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych – etap II osiedla pięciu budynków, położonych na działkach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Dnia 3 lutego 2021 r. Prezydent wydał szereg decyzji udzielających pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych budynków wielorodzinnych na działkach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Prezydent wydał też decyzje o udzieleniu pozwoleń na budowę takich budynków na działce nr [...]. Wobec tego, że na terenie MW zrealizowano już kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a w odniesieniu do szeregu działek wydano pozwolenia na budowę takich budynków, zgodne ze Studium było ustalenie dla tego terenu innego przeznaczenia niż opisane w szczegółowej części Studium. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu zezwalały na to ustalenia Studium ujęte w Części B. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, II Kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenów, Ustalenia ogólne pkt 7 i 10.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu L. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zwrócił się też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. szeregu decyzji Wojewody Śląskiego z 28 czerwca 2021 r. uchylających decyzje Prezydenta Miasta Tychy udzielające pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach położonych na obszarze objętym planem miejscowym - terenie MW. Wskazał, że w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

16 W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie tego przepisu prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Cytowany przepis stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a., albowiem reguluje w sposób odrębny kwestię legitymacji skargowej w odniesieniu do skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Legitymację skargową przyznaje tylko podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały.

17 W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwałę Rady Miasta Tychy z 26 sierpnia 2021 r. nr XXX/598/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic: Katowickiej, Jałowcowej, Zwierzynieckiej, Czarnej i Oświęcimskiej w Tychach wywiódł L. B. Z treści skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w zapisach planu, które przewidują przeznaczenie terenu położonego w obrębie ulic: Cytrynowej, Czarnej, Brzoskwiniowej i Katowickiej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (oznaczono go w planie symbolem MW). Skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN9 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), sąsiadującym z terenem MW. Podał, że planowana na terenie MW zabudowa wielorodzinna będzie skutkowała pogorszeniem stanu środowiska naturalnego, zniszczeniem siedlisk zwierząt, zwiększeniem emisji zanieczyszczeń i zagrożenia hałasem. Wskazał, że taka zabudowa zniszczy dotychczasowy charakter dzielnicy domów jednorodzinnych i szeregowych, zniekształci istniejące proporcje w zabudowie. Zaznaczył, że istniejąca infrastruktura drogowa jest niedostosowana do zwiększonego ruchu pojazdów.

18 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymacja skargowa L. B. nie obejmuje zapisów planu dotyczących całego terenu oznaczonego w planie symbolem MW, a jedynie te odnoszące się do działek sąsiadujących z jego nieruchomością. Należąca do niego działka bezpośrednio graniczy tylko z działką nr [...]. Wobec tego, że jest to działka bardzo wąska, Sąd przyjął, że ograniczać prawo własności skarżącego może również planowany sposób zagospodarowania położonej tuż za nią działki nr [...]. Przewidziana na tych dwóch działkach zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może ograniczać sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności. Bez wpływu na własność skarżącego będzie natomiast planowane przeznaczenie pozostałych działek w obrębie terenu MW. Nie można uznać przedstawionej przez skarżącego argumentacji za wystarczającą do przyjęcia, że zapisy planu określające przeznaczenie terenu leżącego w dalszej odległości od działki skarżącego również naruszają jego interes prawny. Skarżący nie powołał się na bezpośrednie, obiektywne i realne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości, które wynikają z tych ustaleń planu. Uwzględnić też trzeba, że wysokość zabudowy na terenie MW ustalono na maksymalnie 14 m, w tym wysokość budynków mieszkalnych jedynie 9,5 m, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej na maksymalnie 35%, a udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 45%. Jest to zabudowa o niskiej intensywności, zatem narażenie na niekorzystne oddziaływanie takiej zabudowy (jak hałas czy zacienienie) nie będzie występowało w przypadku działek położonych w dalszej odległości od działki skarżącego.

19 Dodać należy, że argumenty dotyczące niekorzystnego wpływu planowanej zabudowy na środowisko czy zniszczenia siedlisk zwierząt mogą jedynie świadczyć o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, albowiem nie wywodzą się z przysługującego mu prawa własności.

20 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na to, że nie odniósł się do kwestii zakresu legitymacji skargowej przysługującej skarżącemu. Sąd nie wziął pod uwagę granic naruszenia interesu prawnego skarżącego i związanych z tym granic zaskarżenia. Z tych względów zaskarżony wyrok należało uchylić.

21 Z uwagi na to, że istota sprawy w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżącego jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ocenie pod względem legalności podlegają zapisy planu miejscowego w części, w której określają przeznaczenie działek o numerach [...] i [...], tj. w zakresie przysługującej skarżącemu legitymacji skargowej.

22 Stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...).

23 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapisy planu odnoszące się do działek nr [...] i [...], położonych na terenie oznaczonym symbolem MW, naruszają ustalenia Studium, albowiem przewidują przeznaczenie tych działek pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W Części B. Kierunki zagospodarowania przestrzennego I Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu 2. Kierunki polityki przestrzennej dla jednostek strukturalnych w punkcie 2.8. przewidziano ustalenia dla Zespołu VIII: Mąkołowiec-Czułów-Wartogłowiec, w obrębie którego znajduje się teren oznaczony w planie symbolem MW. Wskazano, że funkcją tego terenu jest kontynuacja rozwoju osiedli mieszkaniowych o charakterze podmiejskim (dominująca zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, z możliwością dopuszczenia pewnego udziału intensywniejszych form – takich jak zabudowa bliźniacza, atrialna, szeregowa) – w miarę potrzeb i możliwości wynikających z parametrów lokalnego układu drogowego, przy dostosowaniu gabarytów nowej zabudowy do charakteru zabudowy otaczającej. Wykluczono możliwość realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej. Przytoczone ustalenia Studium co do funkcji tego terenu są jednoznaczne i precyzyjnie określają charakter zabudowy (jednorodzinna). Wprowadzają zakaz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zapisy planu stanowią naruszenie tych ustaleń Studium.

24 Nie można uznać, że możliwość przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wynika z ustaleń Studium zawartych w Części B. II. Ustalenia ogólne pkt 7 i 10. Według nich, dla działek budowlanych, których istniejący sposób użytkowania nie odpowiada kierunkom przeznaczenia terenu określonym w Studium, w miejscowych planach może być ustalone przeznaczenie zgodne ze stanem istniejącym, pod warunkiem że jest on zgodny z wymaganiami wynikającymi z innych przepisów (pkt 7). Zasadę, o której mowa w pkt 7 i 9, stosuje się również do przesądzeń dotyczących sposobu użytkowania, w tym parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu wynikających z prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z obowiązujących ustaleń miejscowego planu (pkt 10). Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] nie są zabudowane. W skardze kasacyjnej wskazano, że Prezydent Miasta Tychy 2 lutego 2021 r. wydał decyzję nr 50/2021 o udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych – etap II osiedla pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z 28 czerwca 2021 r. (por. k. 181 i nast., załącznik do odpowiedzi L. B. na skargę kasacyjną), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, żeby do dnia uchwalenia planu w sprawie została wydana ostateczna decyzja, tym samym nie zostały spełnione wymienione wyżej warunki umożliwiające odstępstwo od ustaleń Studium dotyczących przeznaczenia terenu i jego funkcji.

25 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...] na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast co do pozostałych działek leżących w granicach terenu oznaczonego symbolem MW brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, albowiem po pierwsze, jak już wskazano powyżej, przekracza to zakres naruszonego interesu prawnego skarżącego, a po drugie na tym terenie jest część działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, zrealizowanymi na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę.

26 Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż w tej sytuacji procesowej koszty postępowania kasacyjnego powinien ponieść skarżący, zaś koszty postępowania przed Sądem pierwszej instancji powinien ponieść organ. Koszty te podlegają więc wzajemnej kompensacji. Wobec tego Sąd przyjął, że w sprawie zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona, o której mowa w powołanym przepisie.