Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., II OSK 1934/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., II OSK 1934/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 30 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 218/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. C. na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie załatwienia sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Wa 218/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. C. na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie załatwienia sprawy.

3 W uzasadnieniu postanowienia podano, że w piśmie z dnia [...] października 2013 r. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zarzucił, że Urząd represjonuje skarżącego, narusza prawa człowieka, doprowadza go do bezbronności oraz będzie celowo utrudniał prowadzenie sprawy w Sądzie. W ocenie skarżącego organ wydając w sprawie cztery decyzje ( dwie w roku 2004 r. oraz dwie w 2013 r.) posługiwał się nieprawdziwymi i bezprawnymi postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w dodatku Urząd pomijał i nierozpoznawał oczywistych dowodów represji i prześladowań skarżącego.

4 W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a.

6 W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

7 W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie przez J. C. skarga na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ma charakter skargi powszechnej określonej przepisami działu VIII k.p.a. Przedmiotem tej skargi, zgodnie z art. art. 227 i następne k.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

8 Zdaniem Sądu ze skargi wynika, że skarżący kwestionuje bezczynność organu polegającą na nieprawidłowym, nierzetelnym oraz sprzecznym z prawem załatwieniem jego spraw. Podnosi, że w przypadku załatwiania jego sprawy dochodzi na naruszenia praworządności (praw człowieka). Skarżący nie wskazał przy rozpoznawaniu jakiej sprawy organ pozostaje w bezczynności i od jakiego momentu ta bezczynność trwa. Wobec tego Sąd uznał, że skarga dotyczyła sposobu działania Urzędu.

9 Wobec powyższego Sąd podniósł, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Pogląd, że do skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII k.p.a. nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skargi takie podlegają odrzuceniu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1110/04, LEX nr 171200, postanowienie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09).

10 W skardze kasacyjnej J. C., reprezentowany przez adwokat A. K., zaskarżył powyższe postanowienie w całości.

11 Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi J. C. jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, w związku z wadliwym potraktowaniem skargi J. C. jako skargi powszechnej i błędnym ustaleniem, jakoby Skarżący nie wskazał przy rozpoznawaniu jakiej sprawy organ pozostaje w bezczynności pomimo, że z treści skargi wynika w sposób oczywisty, że dotyczy ona konkretnego postępowania w sprawie IV Ko 257/13, i sam organ nie miał w tym zakresie żadnych wątpliwości, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę w której odnosił się do sprawy IV Ko 257/13, a zatem pomimo, że skarga ta była dopuszczalna na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawa powinna zostać rozstrzygnięta z wykorzystaniem akt sprawy IV Ko 257/13, które chociaż znajdują się w Sądzie I instancji, to nie zostały załączone do przedmiotowego postępowania, co czyniło niemożliwym dla pełnomocnika z urzędu zapoznanie się ze sprawą IV Ko 257/13, by prawidłowo realizować prawo pomocy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

13 2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i odmówienie kontroli sądowej działań organu polegających na bezczynności w sprawie IV Ko 257/13, w związku z wadliwym potraktowaniem skargi J. C. jako skargi powszechnej, a nie skargi na bezczynność organu w konkretnej sprawie IV Ko 257/13, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z ostrożności procesowej (chociaż skarga J. C. nie jest skargą powszechną);

14 3) art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez aprioryczne przyjęcie, że nie podlegają kontroli sądów administracyjnych wszelkie działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg powszechnych, podczas gdy takie działania mogą mieścić się w formach podlegających kontroli sądowej na mocy art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Wobec przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji.

16 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wadliwie potraktował skargę jako skargę powszechną w rozumieniu przepisów działu VIII ustawy z 14/06/1960 Kodeks postępowania administracyjnego. Wbrew ustaleniom Sądu I instancji ze skargi J. C. z dnia [...] października 2013 wynika bowiem, że dotyczy ona sprawy o sygn. akt IV Ko 257/13 (k. 2 na górze, z akt IV SAB/Wa 218/13). Skarżący zarzucił zatem bezczynność organu w konkretnej sprawie. W odpowiedzi na tą skargę organ - Urząd do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych również powołał się na sygnaturę sprawy IV Ko 257/13, twierdząc, że bezczynność w powyższej sprawie nie istnieje.

17 Skarżący podniósł, iż organ wskazał Sądowi, że, cyt.: "(...) Akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę Pana J. C. z dnia [...].10.2013r. (sygn. akt IV KO 257/13)".

18 Skarżący podniósł, że Sąd I instancji sam stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 2-4a. Skoro zatem J. C. zarzuca w skardze bezczynność organu w sprawie IV Ko 257/13, a Sąd I instancji ma informację od organu, że w sprawie tej została wydana decyzja administracyjna, to powinien poddać kontroli sądowej sprawę J. C., do czego zobowiązuje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Tym samym, odmawiając poddania sprawy J. C. kontroli sądowej Sąd I instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Z ostrożności procesowej w skardze kasacyjnej podniesiono, że chociaż skarga J. C. nie jest skargą powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a., to nawet gdyby taką skargą była, Skarżącemu niezadowolonemu ze sposobu załatwienia takiej skargi powinno przysługiwać prawo do skontrolowania przez sąd administracyjny zarzucanych organowi czynności niezgodnych z prawem, o ile te czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

22 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

23 Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – powołany przez stronę - stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dotyczy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 a.

24 W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że jego skarga na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie ma charakteru skargi podlegającej kognicji sądów administracyjnych na postawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

25 W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, ZNSA 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu.

26 Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, obowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli co do zgodności z prawem.

27 Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy, w istniejącej realnie sprawie. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł jedynie, że skarga wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że skarżący nie wskazał w jakiej sprawie organ pozostaje w bezczynności i od jakiego momentu ta bezczynność trwa.

28 Wbrew twierdzeniom Sądu skarżący podał w skardze czego sprawa dotyczy. Wprawdzie jednocześnie wskazał, że sprawa dotyczy czterech decyzji : z dnia [...] stycznia 2004 r., [...] lutego 2004 r., [...] sierpnia 2013 r. i [...] września 2013 r., to jednak rzeczą Sądu I instancji - przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy - będzie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, czy też nie pozostaje w bezczynności, bo wydał decyzję w określonej sprawie.

29 Zaznaczyć należy, iż w odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi J. C., gdyż bezczynność w sprawie nie istnieje bowiem organ wydał decyzję. A mianowicie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. , Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] Kierownik Urzędu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie uchylenia decyzji własnej w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich określonych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 400). Nadto z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie zarejestrowane są inne skargi J. C., a w szczególności skarga na decyzję Kierownika Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2013 r. Jest to istotne, gdyż sformułowania zawarte w skardze J. C. mogą wskazywać, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu i kwestionuje wydaną decyzję.

30 Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obciąża obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi J. C. na bezczynność organu.

31 W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

32 Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

33 Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, /2/23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.), mogą być natomiast uwzględnione przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi.

34 Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego