Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1893/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1893/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 891/18 w sprawie ze skargi S. K. i K. K. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. Nr ... w przedmiocie udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Uzasadnienie

2 | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. II SA/Po 891/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. i K. K. na |

3 |postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. Nr ... w przedmiocie udostępnienia akt sprawy, uchylił|

4 |zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 27 lipca 2018 r. nr ... |

5 |Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. |

6 |Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej w skrócie: "PINB"), postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r. nr ..., odmówił udostępnienia T.|

7 |R. części akt sprawy oraz umożliwienia sporządzenia z nich fotokopii oraz elektronicznych kopii, w zakresie zdjęć wnętrza budynku mieszkalnego |

8 |jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ... zlokalizowanej w K. przy ul. O. ..., będącej własnością S. i K. K. |

9 | W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z 13 września 2018 r. nr ..., uchylił zaskarżone postanowienie. |

10 |WWINB wywiódł, że z brakiem odmowy udostępnienia wglądu w całość akt sprawy, należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie PINB (art. 138|

11 |§ 1 pkt 2 k.p.a.). Zauważono przy tym, że zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon |

12 |przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to,|

13 |że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia, o którym|

14 |stanowi art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, należało zaskarżone postanowienie uchylić w całości. |

15 | Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie |

16 |WWINB z dnia 13 września 2018 r., którym uchylone zostało postanowienie PINB w G. z dnia 27 lipca 2018 r. o nr ... o odmowie udostępnienia T. |

17 |R. części akt sprawy oraz umożliwienia sporządzenia z nich fotokopii i elektronicznych kopii, w zakresie zdjęć wnętrza budynku mieszkalnego |

18 |jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ... |

19 |Sygn. akt II OSK 1893/19 |

20 |zlokalizowanego w K. przy ul. O. ... , będącej własnością S. i K. K.. |

21 |Akta sprawy, do których pełnego dostępu domagał się T. R., dotyczyły postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie robót|

22 |budowlanych wykonanych na poddaszu budynku należącego do S. i K. K. i zlokalizowanego na działce nr ... w K. przy ul. O. .... |

23 |Prawo strony dostępu do akt sprawy jest w postępowaniu administracyjnym jedną z form realizacji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w |

24 |postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a |

25 |także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w |

26 |postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo przez wydanie postanowienia o |

27 |odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Należy jednocześnie wskazać, że kwestia udostępnienia akt postępowania nie jest |

28 |samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Zawsze jest powiązana ze sprawa główną, do której |

29 |dokumentacji strona żąda dostępu. |

30 |Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić, ale wyłącznie stronie, |

31 |przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt|

32 |sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Jak już |

33 |wspomniano wyżej, odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów |

34 |lub wydania uwierzytelnionych odpisów, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). W świetle art. 74 § 1 |

35 |k.p.a. ograniczenie dostępu strony do akt sprawy ma miejsce w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności |

36 |"tajne" lub "ściśle tajne", a także gdy akta organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. |

37 |Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika nadto, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ |

38 |administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. |

39 |Strona skarżąca zarzuciła, iż organy obu instancji rozpoznając żądanie T. R., nie |

40 | |

41 | |

42 | |

43 |Sygn. akt II OSK 1893/19 |

44 |zbadały, czy posiada on przymiot strony. Zdaniem pełnomocnika skarżących T. R. nie ma interesu prawnego w sprawie, a wiec akta tej sprawy nie |

45 |powinny być mu udostępnione. |

46 |Powyższe stanowisko skarżących jest chybione. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne, dla którego prowadzone są przedmiotowe |

47 |akta, dotyczą robót budowlanych wykonanych na poddaszu budynku należącego do skarżących.. W ramach tych robót wykonano okna w szczytowej |

48 |ścianie poddasza od strony sąsiednich działek budowlanych o nr ... i ... Okna te wykonano z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 |

49 |kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), |

50 |bowiem ich odległość od granicy z sąsiednimi działkami wynosi 1,35 m i 3,75 metra. Wykonanie powyższych okien z naruszeniem ww. przepisu |

51 |zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r. II SA/Po 377/15. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena |

52 |prawna wyrażona w tym orzeczeniu wiąże zarówno organy jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, iż T. R., jako właściciel |

53 |działki budowlanej o nr ..., posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym legalności wykonania ww. robót budowlanych. W rozpoznanej sprawie|

54 |wykonane roboty naruszały przepisy techniczno-budowlane określone w § 12 ww. rozporządzenia, co skutkowało niedopuszczalnym oddziaływaniem |

55 |budynku położonego na działce skarżących na nieruchomość T. R. i niewątpliwie legitymizowało go do bycia stroną w ww. postępowaniu. Tym samym |

56 |T. R. prawidłowo został uznany przez organy nadzoru budowlanego jako strona postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych |

57 |wykonanych na poddaszu budynku należącego do S. i K. K. i zlokalizowanego na działce nr ... w K. przy ul. O. ..., a w konsekwencji przysługuje |

58 |mu prawo dostępu do akt ww. sprawy. |

59 |Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie PINB w G. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, |

60 |które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, nie kwestionując uprawnienia T. R. do dostępu do akt sprawy, posiada jednak istotne |

61 |wątpliwości, czy wszystkie zdjęcia pomieszczeń poddasza, których udostępnienia domaga się T. R., a które zostały załączone do protokołu |

62 |kontroli obiektu budowlanego z 7 czerwca 2018 r. o nr ..., winny stanowić |

63 |materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, a tym samym powinny znajdować się w aktach sprawy i być razem z nimi udostępniane stronom |

64 |postępowania. |

65 |Sąd wywodził o zakresie wyznaczenia akt sprawy, o wymogach sporządzenia protokołu. |

66 | |

67 |Sygn. akt II OSK 1893/19 |

68 |W ocenie Sądu, skoro dokumentacja fotograficzna nie stanowi elementu obligatoryjnego protokołu kontroli (oględzin) i posiada charakter |

69 |uzupełniający do ustaleń zawartych w tym protokole, to powinna ona obrazować jedynie te elementy stanu faktycznego, które są istotne dla |

70 |końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, do protokołu nie powinny być załączone dokumenty nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia |

71 |sprawy, a w szczególności zawierające informacje nie mające takiego znaczenia. Oceny istotności materiału uzupełniającego protokół powinien |

72 |dokonać organ administracyjny sporządzający protokół, przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady proporcjonalności. |

73 |Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż narusza powyższą zasadę gromadzenie w aktach sprawy materiału dowodowego nie mającego istotnego |

74 |znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a który dotyka prawa strony do prywatności. Dotyczy to także materiału potwierdzającego pewne |

75 |okoliczności faktyczne, które mogą być utrwalone w aktach sprawy w mniej uciążliwy dla stron postępowania sposób. Sąd wskazał, że w |

76 |rozpoznawanej sprawie dokumentacja fotograficzna została załączona do protokołu z 7 czerwca 2018 r. z woli organu, za warunkową zgodą stron |

77 |postępowania – właścicieli nieruchomości objętej kontrolą. Z akt sprawy nie wynika, aby ta dokumentacja nie mogła zostać zastąpiona w inny |

78 |sposób – np. poprzez opis ustaleń z dokonanych oględzin lub stosownych szkiców. W sytuacji, gdy strona wyraźnie zastrzegła, iż zgadza się na |

79 |wykonanie tej dokumentacji fotograficznej z zastrzeżeniem jej nieudostępniania innym stronom postępowania, to organ nadzoru budowlanego winien |

80 |był, mając na uwadze zasady art. 8 k.p.a., rozważyć zasadność jej wykonania i załączania do protokołu, a tym samym do akt sprawy. Tym bardziej,|

81 |iż z ww. protokołu kontroli nie wynika, aby przed udzieleniem warunkowej zgody na wykonanie fotografii S. i K. K. zostali poinformowani przez |

82 |przeprowadzających kontrolę, iż dokumentacja ta zostanie dołączona od akt sprawy, do których dostęp na podstawie art. 73 k.p.a. posiadać będą, |

83 |oprócz organu, także inne strony postępowania. Stąd też, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ I instancji powinien, przed rozpoznaniem|

84 |wniosku o udostępnienie akta sprawy T. R. rozważyć, czy dokumentacja fotograficzna wnętrza budynku należącego do skarżących wykonana za |

85 |warunkową zgoda jej właścicieli, stanowi w przedmiotowej sprawie materiał mający znacznie dla sprawy i czy dokumentacja ta powinna zostać |

86 |umieszczona w aktach sprawy. Organ I instancji, winien rozważyć, mając na względzie zasadę proporcjonalności, oraz wyraźne zastrzeżenie |

87 |skarżących zawarte w protokole kontroli z 7 czerwca 2018 r., wyłączenie z akt sprawy dokumentacji fotograficznej wnętrza budynku. Jakkolwiek |

88 |Sąd nie zakwestionował |

89 | |

90 |Sygn. akt II OSK 1893/19 |

91 |uprawnienia T. R. do wglądu w akta sprawy i podziela stanowisko WWINB, iż ww. dokumentacja fotograficzna nie podlega wyłączeniu w oparciu o |

92 |przepis art. 74 § 1 k.p.a., niemniej doszedł do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest rozważenie przez organ I instancji trwałego |

93 |wyłączenia tej części dokumentacji z akt sprawy z uwagi na konieczność realizacji kodeksowej zasad proporcjonalności i pogłębiania zaufania |

94 |obywateli do organów władzy publicznej w związku z obowiązkiem poszanowania prawa do prywatności tych osób (art. 47 Konstytucji RP). |

95 |Z tych też przyczyn, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie PINB w G. z 27 lipca 2018 r. o nr ..., jako wydane z |

96 |naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 pkt 1 lit.c P.p.s.a. |

97 |W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów |

98 |postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: |

99 |1) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z |

100 |2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z |

101 |2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w |

102 |nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 8 k.p.a., |

103 |2) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia |

104 |do uchylenia postanowienia W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. (...) i postanowienia Powiatowego |

105 |Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 27 lipca 2018 r. (... i poprzestanie na ogólnikowych stwierdzeniach "(...), iż w przedmiotowej sprawie|

106 |konieczne jest rozważenie przez organ I instancji trwałego wyłączenia tej części dokumentacji z akt sprawy z uwagi na konieczność realizacji |

107 |kodeksowej zasady proporcjonalności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej w związku z obowiązkiem poszanowania prawa do|

108 |prywatności tych osób (art. 47 Konstytucji |

109 |RP)". (str. 11 uzasadnienia wyroku) podczas gdy w przepisach k.p.a. nie istnieje przepis prawa, który zezwala na trwałe wyłączenie z akt sprawy|

110 |dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym, |

111 |3) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oczywiście wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia |

112 |wyrażającą się w ocenie: "Jakkolwiek Sąd nie |

113 Sygn. akt II OSK 1893/19

114 kwestionuje uprawnienia T. R. do wglądu w akta sprawy i podziela stanowisko WWINB, iż dokumentacja fotograficzna nie podlega wyłączeniu w oparciu o art. 74 § 1 k.p.a. niemniej doszedł do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest rozważenie przez organ I instancji trwałego wyłączenia tej części dokumentacji z akt sprawy z uwagi na konieczność realizacji kodeksowej zasady proporcjonalności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej w związku z obowiązkiem poszanowania prawa do prywatności tych osób (art. 47 Konstytucji RP)". (str. 11 uzasadnienia wyroku),

115 4) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż po pierwsze kontrolowana sprawa dotyczyła odmowy udostępnienia części akt sprawy w oparciu o art. 74 k.p.a., a sąd nie przesądzając zasadności rozstrzygnięcia zarówno nadzoru budowlanego I, jak i II instancji, we wskazaniach co do dalszego postępowania wskazuje organom na konieczność zastosowania, nieistniejącej w przepisach k.p.a., procedury trwałego wyłączania z akt administracyjnych części materiału dowodowego i po drugie Sąd nie dostrzegł, że sporny materiał dowodowy jest niezbędny organom nadzoru budowlanego do ustalenia w postępowaniu głównym czy doszło w nieruchomości budynkowej skarżących do samowolnej przebudowy poddasza z funkcji nie mieszkalnej na mieszkalną, a w konsekwencji pozytywnych ustaleń do nałożenia obowiązków na skarżących.

116 Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienia W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. (...), przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

117 Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

118 K. K. i S. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie

119 skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyli, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy.

120 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

121 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności

122 Sygn. akt II OSK 1893/19

123 postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

124 Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek prawny uchylenia postanowienia, jeżeli ustali, że w toku jego wydania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

125 Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wyznacza przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę do rozpoznania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Organ administracji publicznej ustala na podstawie przepisu prawa materialnego zarówno zakres postępowania wyjaśniającego, który da podstawę do ustalenia, że w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tym przepisie oraz ustala dowody, których przeprowadzenie da podstawy do tych ustaleń. Związany zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ opiera ustalenia po przeprowadzeniu dowodów, których co do dopuszczalności obowiązuje zasada otwartego systemu dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.), a granicą jest to, czy dowód nie jest sprzeczny z prawem. Przeprowadzone dowody wchodzą w zakres akt sprawy.

126 Podstawowym prawem strony jest dostęp do akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.). Granice wyłączające dostęp do akt sprawy wyznacza art. 74 § 1 k.p.a. Tak też należy wyznaczyć granice kontroli sądu administracyjnego postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy. Sad nie jest właściwy do oceny zgromadzonych dowodów w oparciu o inne przesłanki, jak i do zbędności w aktach sprawy. O zbędności można orzekać wyłącznie na podstawie przepisu prawa materialnego, z którego będzie wynikało, że określona okoliczność nie podlega ustaleniu jako mająca znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia.

127 Sąd przekroczył dopuszczalne granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Nie można podzielić stanowiska o wyłączaniu z akt sprawy przeprowadzonych dowodów, jak i przyjąć koncepcję o woli strony co do ograniczenia włączenia do akt sprawy określonych dowodów, czy też przeprowadzenia dowodów od woli strony. Ustalenie stanu faktycznego

128 wyznaczone jest w przepisach prawa materialnego, a reguły przeprowadzenia dowodów wyznaczają przepisy k.p.a. Nie dają one podstaw do wyprowadzenia takich ograniczeń jakie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku.

129 Sygn. akt II OSK 1893/19

130 W tym stanie rzeczy, skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 151 i art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.