Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 1854/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 1854/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2638/16 w sprawie ze skargi (...) sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2638/16, oddalił skargę (...) sp. z o. o. z siedzibą w R. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) sierpnia 2016 r. nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. z (...) grudnia 2015r. nr (...), którym odmówiono skarżącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu kontenerów biurowych nietrwale związanych z gruntem, hali namiotowej do celów magazynowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. (...) położonej przy ul. (...) we wsi S., gmina M.

3 1.2 Sąd I instancji stwierdził, że podstawą odmowy uzgodnienia był art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.; dalej uogrl), mówiący, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W przedmiotowej sprawie obszar inwestycji oznaczony na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy literami ABCD-A, w całości mieści się w obszarze kompleksu rolnego klasy III, który na mapie ewidencyjnej oznaczono symbolem (...). Jednocześnie w ww. kompleksie gruntów Illb znajdują się części dz. ew. o numerach: (...), (...), (...), (...) i (...), które zawierają się w granicach wyznaczonego obszaru zwartej zabudowy. Suma powierzchni użytków klasy III w ramach kompleksu (...) wynosi 0,7733 ha, a zatem przekracza 0,5 ha, co wyklucza możliwość pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

4 Sąd I instancji wskazał, że dla wykładni językowej art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl kluczowe znaczenia ma tu użycie sformułowania "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części", które wskazuje, że na powierzchnię gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III składają się nie tylko grunty jednorodne, stanowiące jedną całość, lecz także grunty rozproszone, stanowiące kilka odrębnych części, których suma powierzchni nie przekracza 0,5 ha.

5 Taki sposób interpretacji wynika także z zastosowania tzw. teorii aktualnego ustawodawcy. która ma odzwierciedlać intencje ustawodawcy przy uchwalaniu przepisów prawa określonej treści. W kontekście wskazanych wcześniej okoliczności związanych z wprowadzeniem do uogrl art. 7 ust. 2a pkt 4, w tym treści uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej. wskazać należy, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania pośredniego pomiędzy tym funkcjonującym po wejściu w życie nowelizacji uogrl z 19 grudnia 2008 roku i tym przyjętym w nowelizacji z 8 marca 2013 roku.

6 Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 uogrl, to zdaniem Sądu I instancji skoro przepis ten nie stanowił podstawy prawnej podjętego, to nie mogło dojść do jego naruszenia.

7 2.1. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

8 2.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

9 a) art. 7 ust. 2a uogrl poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w pkt 4 powołanego przepisu tj. ustalenie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy II! dotyczy gruntu, którego powierzchnia przekracza 0,5 ha, co z kolei spowodowało, że Sąd i instancji przychylił się do stanowiska organu, że zmiana przeznaczenia gruntów objętych przedmiotową inwestycją wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów dotyczy wyłącznie części działki o mniejszej powierzchni całkowitej;

10 b) art. 3 ust. 1 uogrl, poprzez: niewłaściwą interpretację i w konsekwencji pominięcie dyspozycji tego przepisu, sprowadzające się do przyjęcia, że ochrona gruntów rolnych miałaby polegać na rolniczym ich wykorzystywaniu, w oderwaniu od dokonania oceny, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze spełnia cele i funkcje ochrony ilościowej i jakościowej przewidzianej w uogrl.

11 2.3. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z dnia 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) tj. uchylenie zaskarzonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty P. , ewentualniena zasadzie art. 185§ 1 Ppsa. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 3.1 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

14 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

15 3.2. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl zaprezentowana w zaskarżonym wyroku. Kryterium obszarowe, którym mowa w tym przepisie, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu ""bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części".

16 3.3 Również wykładnia celowościowa tej normy, jak zasadnie uznał to Sąd I instancji, wskazuje na konieczność wąskiego rozumienia tego wyjątku od ogólnej zasady ochrony gruntów rolnych jako dotyczącego tych nieruchomości, które ze względu na już istniejące zagospodarowanie terenów przyległych jednoznacznie utraciły swoją funkcję rolniczą. Uznanie bowiem, że kryteriów obszarowe dotyczy tylko terenu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczyłoby skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwiałoby to dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, poprzez wydzielanie z nich działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, co podważałoby sens regulacji o ochronie gruntów rolnych.

17 3.4. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 uogrl. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja tego przepisu jest błędna. Okoliczność, że z uwagi na charakter planowanych obiektów nie doszłoby do trwałej i nieodwracalnej zmiany przeznaczenia gruntów, nie ma jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dla przedmiotowego terenu taka zgoda jest konieczna, bez znaczenia są zatem okoliczności związane z oceną czy planowana inwestycja ma charakter czasowy oraz to jakiego typu działalność jest prowadzona na nieruchomościach sąsiednich.

18 Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.