Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., II OSK 1729/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., II OSK 1729/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2003/02 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2003/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu odwoławczego zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta S.-K., po rozpatrzeniu wniosku E. i R. K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną o zadaszenie oraz na budowie dojścia z kostki brukowej na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w S.-K.. W uzasadnieniu stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W takiej natomiast sytuacji, stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie upoważnia bowiem do realizacji inwestycji, lecz stanowi jedynie podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Na etapie pozwolenia na budowę inwestor powinien natomiast przedłożyć projekt uwzględniający szczegółowe usytuowanie planowanej inwestycji, która musi być zaprojektowana i zrealizowana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości zabudowy i korzystania z działek sąsiednich.

4 W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił, że sankcjonuje ona samowolę budowlaną inwestora. Podniósł ponadto, iż projektowana inwestycja zakłóci ciąg komunikacyjny do jego pawilonu i naruszy zasadę dostępu do drogi publicznej.

5 Zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, powtórzył ustalenia dokonane przez ten organ i stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Wyjaśnił również, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozparzenia sprawy, gdyż podnoszone w nim kwestie nie są badane na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

6 W skardze na decyzję organu odwoławczego, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący powtórzył zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu.

7 W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Stwierdził ponadto, że fakt popełnienia samowoli budowlanej przez inwestorów nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarzuty zgłoszone w skardze są niezasadne. Nie będąc jednak nimi związany, stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, skarga podlega rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał natomiast, że w świetle art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek taki powinien zawierać m.in. określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu oraz funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji zauważył, że we wniosku z dnia [...], dotyczącym rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego o wiatrołap oraz budowy dojścia z kostki od ul. [...] i podpisanym przez oboje inwestorów, nie wskazano działek, na których zaplanowano przedmiotową inwestycję. Z kolei pismo z dnia [...], zatytułowane "Wyjaśnienie", a będące w istocie zmianą pierwotnego wniosku, podpisane zostało jedynie przez R. K.. W piśmie tym sprecyzowano, że planowana inwestycja ma polegać na wykonaniu zadaszenia, lecz nie wskazano jednocześnie granic objętego nią terenu, co sprawia, że wniosek w tej części nie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom wynikającym z art. 41 powołanej ustawy. W drugiej części wniosku podano, że dojście do pawilonu jest planowane na działce nr [...] i [...]. Tymczasem w decyzji określono, że inwestycja obejmuje działki nr [...], [...], [...] i [...]. Powyższe oznacza natomiast, że treścią decyzji objęto teren większy od wskazanego we wniosku, co również stanowi naruszenie art. 41 powołanej ustawy. W konsekwencji, Sąd I instancji uwzględnił skargę w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

9 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, iż treścią decyzji objęto większy teren niż wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

10 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, w jakich doszło do złożenia przez inwestora pisma z dnia [...]. Zauważył, iż w piśmie tym, wniesionym w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, inwestor wyjaśnił, że inwestycja polegać ma na wykonaniu zadaszenia, którego budowa nad wejściem jest, w ocenie organu odwoławczego, równoznaczna z budową wiatrołapu, oraz obejścia z kostki brukowej do istniejącego pawilonu. Orientacyjne usytuowanie inwestycji pokazano na załączniku graficznym do wniosku, wykorzystanym następnie jako załącznik graficzny do decyzji. W liniach rozgraniczających teren inwestycji znajdowały się działki nr [...], [...], [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego to, że w drugiej części wniosku wskazano, że dojście do pawilonu planowane jest na działkach nr [...] i [...] oznacza, że tylko ten zakres inwestycji planowany jest na tych działkach. Nie jest to natomiast teren całej inwestycji, jak bezzasadne oceniono w zaskarżonym wyroku. Oprócz budowy dojścia z kostki brukowej na działkach [...] i [...], planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje bowiem także rozbudowę pawilonu o zadaszenie na działkach nr [...] i [...]. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, w tym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], doprecyzowanym następnie w dniu [...].

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, wnosząc o jej odrzucenie, powołał się na uciążliwości związane z wybudowanymi w pobliżu pawilonów, których właścicielami są m.in. inwestorzy, budowlami betonowymi. Podniósł, iż w jego ocenie wniosek o uzyskanie zgody na ich zadaszenie jest próbą legalizacji samowoli budowlanej.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

13 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

14 Podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną.

15 Zauważyć należy, iż skarga kasacyjna, złożona w rozpoznawanej sprawie, oparta została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej podstawy, organ odwoławczy podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). W jej uzasadnieniu wskazał, iż niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu objęto większy teren niż wskazany we wniosku, a błąd ten był konsekwencją braku uwzględnienia przez Sąd wszystkich, przytoczonych w skardze kasacyjnej, okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Mając na uwadze treść uzasadnienia przedmiotowej podstawy kasacyjnej, stwierdzić należy, iż opiera się ona w istocie na podważeniu stanu faktycznego, przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przyczyną niewłaściwego zastosowania art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem, w ocenie organu odwoławczego, błędne ustalenie przez Sąd zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do błędnego uznania, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem wskazanego przepisu.

16 Skarga kasacyjna oparta na tak sformułowanej podstawie nie może okazać się skuteczna. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być bowiem skutecznie uzasadniony próbą zwalczania dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Próba taka mogłaby okazać się skuteczna wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zarzutu opartego na tej podstawie pozbawia natomiast Naczelny Sąd Administracyjny możliwości rozważenia jego zasadności (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 377/05; z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06).

17 Wskazać należy, iż niewłaściwe zastosowanie prawa, czyli tzw. błąd w subsumcji, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada lub nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Powyższe oznacza, że błędne zastosowanie, czy też niezastosowanie, przepisów prawa materialnego każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny, przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, związany jest ustaleniami faktycznymi dokonanymi w zaskarżonym wyroku. Wnoszący skargę może zakwestionować te ustalenia, jednakże powinien wówczas, jak już wskazano wyżej, oprzeć skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowego.

18 W niniejszej sprawie, stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie został przez organ odwoławczy skutecznie podważony. W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego, oparty na odmiennych ustaleniach co do zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uznać należy za bezskuteczny. Nie można bowiem w sposób skuteczny postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego, gdy z uzasadnienia podstawy kasacyjnej, opartej na tym zarzucie, wynika, że wadliwie ustalone zostały okoliczności stanu faktycznego, których jednak wnoszący skargę skutecznie nie zakwestionował (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I FSK 130/05; z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05).

19 Niezależnie od powyższego, jedynie na marginesie zauważyć jednak należy, iż w oparciu o akta niniejszej sprawy można stwierdzić bezspornie, że we wniosku inwestorów z dnia [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną o wiatrołap oraz budowie dojścia z kostki od ul. [...] brak jest w ogóle oznaczenia działek, na jakich planowana jest przedmiotowa inwestycja. W piśmie inwestora z dnia [...], w którym zmienił on zakres pierwotnego wniosku wskazując, iż przedmiotowa inwestycja ma polegać nie na budowie wiatrołapu, lecz samego zadaszenia, wskazano jedynie działki na jakich ma być realizowana budowa dojścia z kostki brukowej. Z treści tego pisma, nazwanego wyjaśnieniami, nie wynika natomiast, aby został złożony wraz z nim załącznik graficzny, określający granice terenu objętego zmodyfikowanym wnioskiem. W konsekwencji ustalenia Sądu I instancji co do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy za prawidłowe. Przeprowadzenia dodatkowych ustaleń przez organy administracji publicznej wymaga natomiast kwestia popełnionej przez inwestorów samowoli budowlanej i jej ewentualnych skutków dla planowanej obecnie inwestycji.

20 Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.