Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 137/16 w sprawie ze skargi D. G. na bezczynność Gminy S. w przedmiocie ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy złoża kruszywa naturalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi D. G. na bezczynność Gminy S. w przedmiocie ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy złoża kruszywa naturalnego, odrzucił skargę.

3 Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 8 marca 2014 r. zawarł umowę dzierżawy działki nr [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...] Decyzją Starosty K. z dnia [...] czerwca 2014 r., na wniosek skarżącego, zatwierdzono dokumentację geologiczną złoża piasku ze żwirem na dzierżawionej nieruchomości.

4 Pismem z dnia 17 września 2014 r. skarżący wniósł o dokonanie zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. poprzez ujawnienie w studium zatwierdzonego złoża na dzierżawionej nieruchomości.

5 Rada Gminy S. w dniu [...] grudnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której dzierżawiony teren przeznaczony został na teren upraw rolnych.

6 Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. skarżący wezwał Radę Gminy S. do zaprzestania naruszenia interesu prawnego i faktycznego skarżącego, polegającego na nie ujęciu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. złoża kruszywa naturalnego – piasku ze żwirem.

7 Na skutek skargi skarżącego na bezczynność Gminy S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. odrzucił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarżący jako dzierżawca działki położonej w gminie S. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność gminy w trybie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2016 r. o samorządzie gminnym (zwana dalej: u.s.g.). Interes skarżącego kwalifikowany jest wyłącznie jako interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Nie znajduje on podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Wskazał, że wprawdzie ustalenia studium, czy planu mogą mieć pośredni wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem umowy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że sądowa kontrola ustaleń planu mogłaby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie.

8 W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia, skarżący podnosił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 101a ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego.

9 W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny skarżącego wynika z art. 22 Konstytucji w zw. z art. 2 oraz 46 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zwana dalej: u.d.g.), które to przepisy pozostają w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (zwana dalej: p.g.g.) w zw. z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska (zwana dalej p.o.ś.) oraz art. 77 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwana dalej: u.i.ś.) Wskazywał, że przepisy p.g.g. nie wskazują, aby ubiegający się o koncesję musiał być właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie koncesji. Wymagają zaś, aby przedsiębiorca legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości. Natomiast nie ujęcie w planie zagospodarowania złóż kopalin uniemożliwia skarżącemu ubieganie się o koncesję

10 Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. Gmina podniosła, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, bowiem nie jest on ani właścicielem, ani samoistnym posiadaczem jakiejkolwiek nieruchomości we wsi M. objętej uchwalonym w dniu [...] grudnia 2014 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący kasacyjnie nie ponosi w stosunku do właściciela nieruchomości żadnych świadczeń pieniężnych w związku z zawartą umową dzierżawy i nie uzyskał on koncesji na wydobywanie kopalin. Skarżący został poinformowany o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, która umożliwi ujawnienie w tym studium istnienia złoża piasku ze żwirem. Gmina nie ma żadnego wpływu na czas trwania formalnej procedury w tej sprawie, gdyż wymaga ona nie tylko wykonania i zatwierdzenia wielu czasochłonnych opracowań planistycznych, ale też uzgodnień z różnymi instytucjami i organami administracji publicznej.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów.

15 Stosownie do treści art. 101 ust.1 u.s.g. zwana dalej: u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101a ust.1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

16 Skarga wniesiona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. powinna wskazywać na naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, chronionego w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym i wskazywać normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu.

17 W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101a ust. 1 u.s.g., bowiem skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. Sąd I instancji trafnie wskazał na utrwalony pogląd sądów administracyjnych, zgodnie z którym w świetle art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g. - interesu prawnego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do przedmiotowej nieruchomości (wyrok NSA z 01.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1308/10, wyrok NSA z 15.06.2012 r., wyrok NSA z 23.09.2016 r., sygn. akt II OSK 914/15, sygn. akt II OSK 739/12, wyrok NSA z 12.01.2017 r., sygn. akt II OSK 990/15). Legitymację do wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogą mieć co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości na terenie gminy, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, gdyż jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej zawartej między stronami umowy. Zatem skarżący jako dzierżawca nieruchomości nie może decydować o sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym nie może skutecznie kwestionować funkcji, jaka zostanie określona dla danego terenu w studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie reguluje bowiem w żadnym zakresie praw skarżącego wynikających z zawartej umowy dzierżawy nieruchomości. Uprawnienia skarżącego jako dzierżawcy kształtuje przede wszystkim właściciel i to z woli wydzierżawiającego następuje zawarcie umowy dzierżawy i określenie warunków jej wykonywania przez dzierżawcę więc to właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego w tej sprawie kwestionując naruszenie jego prawa własności. Ponadto nie można wykluczyć, że interesy właściciela i dzierżawcy gruntu jeżeli chodzi o zagospodarowanie danego terenie nie będą zbieżne.

18 Za źródło interesu prawnego skarżącego kasacyjnie nie mógł być uznany również art. 22 Konstytucji w zw. z art. 2 oraz 46 u.s.g. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz art. 95 u.g.g. w zw. z art. 125 u.p.o.ś. oraz art. 77 u.u.i.p. Zawarta regulacja w art. 22 Konstytucji odnosi się do wolności działalności gospodarczej, zaś ograniczenia w zakresie jej prowadzenia wynikające z innych przepisów wskazują, że każdy podmiot prowadzący działalność na podstawie uzyskanej koncesji wynikającej z odrębnych przepisów prawa, musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami i ponosić ich wszelkie konsekwencje, zarówno prawne jak i faktyczne. Wskazane przepisy nie są przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Ewentualne naruszenie interesu skarżącego związanego z prowadzeniem przez niego planowanej działalności gospodarczej na dzierżawionej działce ma wyłącznie charakter faktyczny. Zatem art. 22 Konstytucji w zw. z przepisami szczególnymi dotyczącymi uzyskania wymaganych koncesji nie stanowi uzasadnionej podstawy do wywodzenia legitymacji skargowej z art. 101a ust. 1 u.s.g.

19 Skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes w szczególności z art.125 Prawa ochrony środowiska i art. 95 Prawa geologicznego i górniczego. Przepis art.125 Prawa ochrony środowiska stanowi, iż złoża kopalin podlegają ochronie. Z przepisu tego nie można wywodzić indywidualnego interesu prawnego jednostki, gdyż jest to przepis o charakterze ogólnym nakazującym prowadzenie racjonalnej gospodarki złoża kopalin. Natomiast z art.95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wynika obowiązek Gminy ujawnienia w Studium udokumentowania złóż kopalin w określonym terminie. Również z tego przepisu skarżący kasacyjnie nie może wywodzić interesu prawnego w żądaniu wszczęcia procedury zmiany Studium przez gminę, gdyż nie przysługuje mu prawo własności do nieruchomości, na których te kopaliny się znajdują. Skarżący może ewentualnie zwrócić się do Wojewody o zastosowanie procedury przewidzianej w art. 96 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego ( co też uczynił pismem z dnia 7 września 2016 r.).

20 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

21 W odniesieniu do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).