Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r., II OSK 1677/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r., II OSK 1677/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 166/06 ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Gminy Suwałki z dnia 29 czerwca 2005r., nr XXVII/288/05 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Z. M. na rzecz Gminy Suwałki kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Z. M. na uchwałę Rady Gminy Suwałki nr XXVII/288/05 z dnia 29 czerwca 2005 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

3 W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wywiódł, że wprawdzie zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i organizacji, tj. podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, to jego treść w znaczny stopniu determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec tego nie można kwestionować braku jego oddziaływania na sferę uprawnień i stosunków jednostki, a to oznacza dopuszczalność skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

4 Odnosząc się do zarzutów skargi, która zarzuciła, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do terenu, w skład którego wchodzą działki należące do skarżącego zawiera zapisy przewidujące zakaz wznoszenia wszelkich budynków z uwagi na walory krajobrazowe, a takie zapisy w studium naruszają gwarantowane konstytucyjnie uprawnienia właścicielskie skarżącego. Sąd I instancji podniósł, że wprowadzenie takich ograniczeń mieści się w uprawnieniach organu gminy przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

5 Część obszaru Gminy, dla którego sporządzono studium położona jest na terenie Wigierskiego Parku Narodowego, co pociągało za sobą obowiązek zastosowania się przez organy gminy do dyspozycji art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody.

6 Powołanie do życia formy ochrony, jaką jest park narodowy, wywiera również wpływ na gospodarkę przestrzenną na jego terenie. W celu uwzględnienia w tym procesie priorytetów wynikających z ochrony środowiska ustawodawca w art. 10 ust. 6 cytowanej ustawy określił, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, plany zagospodarowania przestrzennego województw oraz plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Obowiązkiem tym objęte są zarówno akty planowania jak i przepisy prawa miejscowego, takie jak m.in. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalane na podstawie art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli chodzi o charakter uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego, to z posłużenia się w tym przepisie pojęciem uzgodnienia wynika, że stanowisko dyrektora parku narodowego w tym zakresie będzie miało charakter wiążący. W przypadku braku zgody ze strony organu ochrony przyrody nie będzie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści. Organ kilkakrotnie podejmował próby uzyskania pozytywnej opinii w tej mierze, tj. uwzględnienia wniosków skarżącego i wprowadzenia możliwości zabudowy, co jednak nie przyniosło oczekiwanych rezultatów.

7 Nadto Sąd podniósł, iż skarżącemu nigdy nie przysługiwało prawo do zabudowy należących do niego działek, a zatem poprzez uchwalenie studium nie stracił on w żaden sposób przysługujących mu uprawnień. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki z 1994 roku zawierał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani, kąpielisk. Pozwalał natomiast jedynie na adaptację istniejącej zagrody w dobrym i średnim stanie technicznym. Również Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki zatwierdzone uchwałą nr XVIII/114/01 z dnia 30 stycznia 2001 r. zawiera zapis, w którym wskazano, iż "zakazuje się wznoszenia budynków i obiektów budowlanych, w tym obiektów przeznaczonych na potrzeby rolnictwa oraz barakowozów i innych obiektów tymczasowych, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk o charakterze ogólnodostępnym. Zakaz ten nie dotyczy budowy obiektów związanych z ochroną wód (np. oczyszczalni ścieków), budowy wież widokowych, wyznaczonych planem terenów zwartej zabudowy wsi, istniejącej zabudowy oraz realizacji zadań statutowych Parku".

8 Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a więc i pośrednio studium) kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Akty planistyczne zatem w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustawowe granice prawa własności wyznaczają bowiem nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, w tym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też prawo budowlane.

9 Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego), co nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (stanowisko takie zostało wyrażone także w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29), orzeczenia te analogicznie znajdą odniesienia także do postanowień studium zagospodarowania przestrzennego.

10 W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie narusza obiektywnego porządku prawnego czy też interesu skarżącego lub jego uprawnienia i dlatego skarga podlegała oddaleniu. Natomiast kwestia legalności posadowienia na przedmiotowym terenie innych budynków leży w gestii uprawnionych organów nadzoru budowlanego i winna ewentualnie stanowić podstawę wszczęcia stosownych postępowań w tym zakresie.

11 Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku przez Z. M. zarzuciła naruszenie:

12 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody bądź niezastosowanie art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody;

13 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 k.p.a.;

14 3) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 64 ust. 3 Konstytucji;

15 4) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 10 ust. 6 in fine ustawy o ochronie przyrody.

16 Konkluzja skargi zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w niedalekim sąsiedztwie działki skarżącego znajdują się inne budowle - jest to co najmniej 6 budynków mieszkalnych i gospodarczych. W takiej sytuacji całkowity zakaz wznoszenia jakichkolwiek budowli, zawarty w studium, stoi w oczywistej sprzeczności z dążeniem do zachowania cech charakterystycznych krajobrazu wsi G. "Nie jest to przecież krajobraz dziewiczy, nietknięty ręką białego człowieka. Konstatacja narzuca się sama - albo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zastosował art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i przyjął, że surowe reżimy parku narodowego obowiązują na całym jego obszarze (w tym i na terenach gospodarczo użytkowanych), albo błędnie zinterpretował definicję ochrony krajobrazowej i uznał, że jest ona taka sama, jak ochrona całości parku narodowego".

18 W związku z powyższym również twierdzenie o braku obiektywnego naruszenia prawa nie znajduje poparcia w treści art. 117 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i nie ma znaczenia fakt, że skarżącemu nie przysługiwało przed uchwaleniem skarżonego studium prawo do zabudowy. Znając treść art. 117 ust. 2 oraz art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody miał on pełne prawo spodziewać się, że nowe studium uwarunkowań, przygotowywane pod rządami nowej ustawy o ochronie przyrody, będzie uwzględniało fakt użytkowania gospodarczego jego działek i obejmie te działki jedynie ochroną krajobrazową, a nie bezwzględnym zakazem wznoszenia jakichkolwiek budowli.

19 W zakresie naruszenia art. 6 k.p.a. skarga kasacyjna odnosi je do uzgodnienia Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego zarzucając mu dowolność i wykroczenie poza zasady ochrony przyrody bez poszanowania praw obywateli.

20 Odpowiadając na skargę kasacyjną Gmina Suwałki wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna spełnia wymagania formalne przewidziane w art. 174-176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o jej odrzucenie nie jest uzasadniony, natomiast postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione czego jednak nie można utożsamiać z brakami formalnymi samej skargi prowadzącymi do jej odrzucenia.

23 Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody polegający na błędnej jego wykładni jak też, że został wydany z obrazą art. 10 ust. 6 in fine i art. 117 ust. 2 tej ustawy przez ich niezastosowanie. Skarga kasacyjna nie podważa ustalenia, dokonanego przez Sąd I instancji, że teren, w skład którego położone są działki skarżącego objęty zaskarżoną uchwałą znajduje się w granicach Wigierskiego Parku Narodowego i na rozprawie kasacyjnej strony zgodnie tę okoliczność przyznały. Objęcie granicami Wigierskiego Parku Narodowego działek należących do skarżącego oznaczało konieczność uzgodnienia projektu studium z Dyrektorem tego Parku stosownie do treści art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, a przywołany w skardze kasacyjnej art. 117 tej ustawy przewiduje, iż na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się tylko ochronę krajobrazową, nie wyklucza konieczności dokonania takiego uzgodnienia. Ostatni z wymienionych przepisów przesądza wyłącznie o zakresie ograniczeń jakie mogą być wprowadzane dla takich terenów, przewidując w takich przypadkach tylko ochronę krajobrazową. Zabudowanie danego terenu niewątpliwie jest czynnikiem wpływającym na dany krajobraz, stąd wprowadzenie zakazu zabudowy danego terenu mieści się w zakresie, którego dotyczy art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast osobnym zagadnieniem jest merytoryczna zasadność wprowadzania takiego ograniczenia na terenach położonych w sąsiedztwie działek już zabudowanych, lecz kwestia ta w istocie dotyczyła nie zaskarżonej uchwały lecz treści uzgodnienia. Również sprawa legalności realizacji obiektów wskazywanych przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji jak i w postępowaniu kasacyjnym wykracza poza ramy postępowania wszczętego skargą przeciwko uchwale w przedmiocie studium. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że Rada Gminy Suwałki uchwalając studium związana była, wobec treści art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, stanowiskiem zawartym w uzgodnieniu Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego.

24 Treścią tego uzgodnienia związany był również Sąd I instancji rozpoznający skargę na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i dokonując oceny legalności tej uchwały musiał brać pod rozwagę treść tego uzgodnienia. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., błędnie wskazany jako naruszenie prawa materialnego, dotyczy treści stanowiska uzgadniającego a nie samej uchwały. Skarga kasacyjna zdaje się nie dostrzegać, iż stanowisko w sprawie uzgodnienia wiąże organ Gminy, dopóki we właściwym trybie postępowania nie zostanie pozbawione mocy obowiązywania i w postępowaniu skierowanym przeciwko samej uchwale w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania legalność tego uzgodnienia nie mogła być przedmiotem kontroli ze strony Sądu. Stąd zgłoszony w tym zakresie zarzut jest całkowicie nieuzasadniony.

25 Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przywołał expressis verbis art. 64 ust. 3 Konstytucji, to sama treść uzasadnienia wskazuje, iż Sąd miał ją na uwadze i prawidłowo w rozpoznanej sprawie zastosował, przywołując orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego (str. 11 uzasadnienia). Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniając organy gminy do ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, co determinuje sposób wykonywania własności, stanowią ustawowe umocowania dla ingerencji w prawo własności aktami uchwalanymi przez gminę i działanie gminy oparte na ustawowym umocowaniu w tym zakresie, nie wykracza poza konstytucyjną zasadę ograniczenia własności. W zestawieniu z treścią uzasadnienia wyroku zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji zasady konstytucyjnej ochrony własności wynikający z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji nie jest usprawiedliwiony. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że przewidziany w studium zakaz zabudowy narusza istotę własności o tyle nie jest przekonywujące, że działki skarżącego nie są działkami budowlanymi i nie wchodzą w skład zabudowy siedliskowej.

26 Zgodzić natomiast się należy ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że przewidziane w studium rozwiązania mogą naruszać interes prawny skarżącego, który manifestuje chęć uzyskania zmiany przeznaczenia wykorzystania należących do niego działek w kierunku umożliwiającym ich zabudowę. Przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności odwołujące się do treści uprzednich rozwiązań planistycznych dla terenu położenia działek należących do skarżącego, w których przewidziany był również zakaz ich zabudowy może świadczyć jedynie o tym, że sytuacja skarżącego w zakresie przewidywanego sposobu wykonywania własności w odniesieniu do tych działek nie uległą zmianie, lecz nie jest to równoznaczne z tym, że interes skarżącego nie jest naruszony skoro jego prawa właściciela co do realizacji uprawnień są ograniczone niezgodnie z jego zamierzeniami.

27 Ta wadliwość oceny nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżony akt nie narusza obiektywnego porządku prawnego i zarzuty skargi kasacyjnej przypisujące naruszenie prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione o czym była mowa na wstępie.

28 Z przyczyn wymienionych na podstanie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.

29 Na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy zasądzono od wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Suwałki.