Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., II OSK 1474/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., II OSK 1474/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1823/15 odrzucającego skargę J. G. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1823/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. G. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały Rady Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...].

3 W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga wywiedziona przez stronę jest niedopuszczalna, bowiem zarządzenie Prezydenta dotyczące wstrzymania wykonania uchwały nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – dalej zwanej "u.s.g.").

4 Zwracając uwagę na treść § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, ze zm.), oraz § 7 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 4388/2010 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie ustalenia procedur sprawowania przez Prezydenta m. st. Warszawy nadzoru nad działalnością organów dzielnic m. st. Warszawy, Sąd podniósł, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w ramach sprawowania nadzoru organów gminy (Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy) nad działalnością organów jednostki pomocniczej (Zarządu Dzielnicy [...]). Jest to akt czasowy wydany tylko do czasu zakończenia postępowania nadzorczego zakończonego uchwałą Rady [...] o stwierdzeniu nieważności uchwały zarządu dzielnicy. Stąd też akt ten nie ma samodzielnego bytu, w tym sensie, że nie może być potraktowany jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej "P.p.s.a."), czyli na takie zarządzenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

5 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. G., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi z uwagi na przyjęcie jej niedopuszczalności wobec błędnego uznania, że skarżone zarządzenie nie dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej" i nie podlega zaskarżeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. posiada samodzielny byt prawny, zatem bez wątpienia mieści się w szerokiej definicji zawartej w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. tj. stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego (Prezydenta[...]), podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (nadzór nad procedurą wyboru Zarządu przez ustawowo do tego umocowaną Radę Dzielnicy [...]). W związku z powyższym odrzucenie skargi należało uznać na nieuprawnione.

6 W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, aprobując w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

7 Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważył, co następuje:

8 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

9 Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

10 Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

11 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], którym wstrzymano wykonanie uchwały Rady Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]. Powyższy akt został wydany na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, ze zm.), oraz § 7 ust 1 pkt 2 zarządzenia nr 4388/2010 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie ustalenia procedur sprawowania przez Prezydenta m. st. Warszawy nadzoru nad działalnością organów dzielnic m. st. Warszawy.

12 Zgodnie z § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] działalność organów Dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów zgodności z prawem. Nadzór sprawuje Prezydent oraz Rada Miasta (ust. 2). Istotne naruszenie prawa przez uchwałę Rady Dzielnicy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (§ 64 ust. 1). Stosownie do § 64 ust. 3 nieważność uchwały w całości lub w części stwierdza: w przypadku uchwał Zarządu Dzielnicy - Prezydent, a w przypadku uchwał Rady Dzielnicy - Rada Miasta, na wniosek Prezydenta, który wstrzymuje wykonanie uchwały Rady Dzielnicy do czasu rozpatrzenia wniosku przez Radę Miasta. Wstrzymanie wykonania uchwały organu Dzielnicy zarządza Prezydent (ust. 4 zd. 1). Z kolei w myśl § 7 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 marca 2010 r. po wyczerpaniu którejkolwiek z procedur, o których mowa w § 5 i § 6 (procedury dotyczące sprawowania nadzoru nad uchwałami organów dzielnic) Prezydent wydaje zarządzenie nadzorcze, w którym: w stosunku do uchwały rady dzielnicy - wstrzymuje jej wykonanie, w całości lub w części, do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez Radę Miasta i występuje do Rady Miasta z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej uchwały, w całości lub w części.

13 Z powyższych regulacji wynika, że wstrzymanie wykonania aktu nadzorowanego będzie miało miejsce do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie pozbawienia go mocy obowiązującej z powodu sprzeczności z prawem. Wskazana konstrukcja wiąże zatem pojęcie rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Radę [...] z aktem kończącym postępowanie w sprawie, konkretyzującym środek nadzoru, który organ chce zastosować, nie zaś z zarządzeniem wydanym w toku postępowania, nierozstrzygającym sprawy co do istoty. Wyjaśnić przy tym należy, że rozstrzyganie to przesądzanie, decydowanie o czymś w sposób ostateczny. Wstrzymanie wykonania uchwały nie podlega natomiast na ostatecznym zajęciu stanowiska w kwestii zgodności uchwały z prawem (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 270). Z powyższych względów należało przyjąć, że jest to akt wyłączony z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie wstrzymujące wykonanie uchwały Rady Dzielnicy jako środek nadzorczy powiązany z procesem stwierdzania przez Radę [...] nieważności uchwały podjętej przez Radę Dzielnicy, nie ma zatem samodzielnego charakteru, lecz jest rozstrzygnięciem incydentalnym wydawanym na wstępnym etapie postępowania nadzorczego (zob. J. Zimmermann. Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, z. 10, s.45). Nie rozstrzyga przy tym o istocie sprawy i nie stanowi końcowego rozstrzygnięcia. Zarządzenie to stanowi akt czasowy obowiązujący tylko do momentu zakończenia postępowania nadzorczego, tj. do podjęcia przez Radę [...] uchwały, który nie wymaga konieczności formalnego stwierdzenia jego wygaśnięcia (por. "Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym" [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz.", publ. LEX nr 132795). Zarządzenie Prezydenta [...] wydane w ramach sprawowania nadzoru organów gminy (Prezydenta[...]) nad działalnością organów jednostki pomocniczej (Zarządu Dzielnicy [...]) nie posiada samodzielnego bytu, w związku z czym nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 i 7 P.p.s.a., na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe. Jak słusznie stwierdzono, takie stanowisko nie ogranicza w żaden sposób prawa strony do sądu. Sąd oceniając bowiem uchwałę wydaną w trybie nadzoru, ocenia m.in. prawidłowość prowadzonego postępowania, zatem zbada też legalność wydanego zarządzenia Prezydenta. W rozpoznawanej sprawie w następstwie zaskarżonego zarządzenia Rada [...] wydała uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] nr [...] w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], a skarżący skutecznie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

14 Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

15 Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie został oparty na art. 176 § 2 P.p.s.a., który stanowi o realizacji formalnego wymogu skargi kasacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę, że nie miał on na celu odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż jej przedmiotem było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.