Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., II OSK 1469/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., II OSK 1469/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2759/12 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie skargi na pismo oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. B., wniesioną na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd przytoczył szczegółowo postępowanie toczące się przed Rzecznikiem, wskazując między innymi, iż pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Rzecznik, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wszczętego wnioskiem E. V., stwierdził naruszenie prawa pacjentki do świadczeń zdrowotnych. Pismo to wystosowane zostało na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.) i skierowane było do dr n. med. P. B. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. P. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie godząc się z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Rzecznik poinformował P. B., iż ponowne rozpatrzenie sprawy jest niemożliwe, bowiem zgodnie z art. 53 ust. 3 powołanej ustawy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje tylko w przypadku gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdzi naruszenia praw pacjenta. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje tylko wnioskodawcy. Pismo to stało się przedmiotem skargi P. B.

3 Przechodząc do oceny skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności uznał za niezbędne ustalenie, czy sprawa, w jakiej ją wniesiono, znajduje się w kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2012 r. nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko Rzecznika, wyrażone tym pismem, nie jest ani decyzją, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Stanowi ono jedynie informację, pouczającą P. B. o tym, iż niemożliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku E. V. Sąd uznał, że słusznym było stanowisko Rzecznika, który wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje tylko w przypadku gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdzi naruszenia praw pacjenta. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje tylko wnioskodawcy. Sąd uznał, iż pismo Rzecznika nie było żadnym z aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

4 Ponadto, niedopuszczalność wniesienia skargi miałaby, zdaniem Sądu, wynikać z faktu, iż w sprawie nie zostało wystosowane jakiekolwiek pismo mogące być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a.

5 Sąd podkreślił też, iż stanowisko rzecznika wyrażone w trybie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta, nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresata wystąpienia. Czynności podejmowane w związku z wystąpieniem mają charakter postulatywny. Dopiero ewentualne postępowania, wszczęte na skutek żądań i wniosków Rzecznika, mogą zakończyć się rozstrzygnięciami innych organów, które będą mogły stać się przedmiotem skargi.

6 Ze skargą kasacyjną na powyższe postanowienie wystąpił P. B., prawidłowo reprezentowany. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu postawiono zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta wydawane w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków lekarza wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji stanowiło naruszenie konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

7 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta Rzecznik jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach praw pacjentów. Z kolei stosownie do art. 54 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy kpa, w tym także art. 127 § 3 kpa, zgodnie z którym od decyzji organów rangi ministerialnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nawet jeśli przyjąć, że do wystąpień Rzecznika nie mają zastosowanie przepisy kodeksu, to – zdaniem skarżącego – wystąpienie takie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, jest bowiem wydawane przez organ w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem praw pacjentów.

8 Wskazano też, iż przeciwko P. B. toczy się postępowanie cywilne o ustalenie odszkodowania i renty na rzecz I. W. Kwestionowane wystąpienie rzecznika jest głównym dowodem w tej sprawie, zatem nie można przyjąć, że nie dotyczy ono jego interesu prawnego.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

11 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.

12 W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 ustawy P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).

13 Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy P.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

14 Istota sprawy sprowadza się, więc do oceny charakteru prawnego pisma z dnia [...] września 2012 r., a mianowicie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 kpa, lub też stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień, czy obowiązków wynikających z przepisów prawa.

15 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemne stanowisko organu z dnia [...] września 2012 r., nie posiada większości cech charakterystycznych dla decyzji, jakie zostały określone w art. 107 § 1 kpa. Niezbędnym, bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, stanowiącej rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć trzeba, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to, więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

16 Podkreślić trzeba też, iż stosownie do art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z drugiej jednak strony nie wszystkie składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81;OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ.

17 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia [...] września 2012 r. nie zawierało tych wszystkich elementów. Przede wszystkim, jak już wskazano powyżej, pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia, a w istocie było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o tym, iż w ocenie Rzecznika Praw Pacjenta nastąpiło naruszenie prawa E. V. do świadczeń zdrowotnych, a także o tym, że niemożliwym jest uwzględnienie wniosku P. B. o ponowie rozpatrzenie sprawy, bowiem prawo do wystąpienia z takim żądaniem przysługuje jedynie osobie, na wniosek której wszczęte było postępowanie przez Rzecznikiem. Wynika to wprost z treści art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta.

18 Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie rozstrzyga ono – wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej – o prawach i obowiązkach lekarza. Jak już podkreślono wcześniej pismo z dnia [...] września 2012 r. było jedynie informacją udzieloną P. B. Nawet samo wystąpienie Rzecznika z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzające naruszenie prawa wnioskodawczyni do świadczeń zdrowotnych nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wystąpienie takie nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu. Może ono stać się jedynie podstawą wniosków i żądań Rzecznika skierowanych do innych organów bądź instytucji i dopiero ewentualne decyzje wydawane przez te organy mogłyby stać się przedmiotem skargi, o ile oczywiście przepisy odrębne przewidywałyby możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego.

19 W żadnym razie za dopuszczalnością skargi nie będzie przemawiał fakt wszczęcia przeciwko P. B. postępowania cywilnego o ustalenie odszkodowania i renty, w którym stanowisko Rzecznika, wyrażone w dniu [...] lipca 2012 r., stanowi główny dowód. Chęć obalenia mocy dowodowej tego dokumentu nie rodzi w żadnym przypadku możliwości uprawnienia negowania tego stanowiska w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Rzecznik Praw Pacjenta, choć może brać udział w postępowaniu przed sądem cywilnym na prawach przysługujących prokuratorowi, z modyfikacjami wynikającymi z art. 1 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta, powstrzymuje się od działań, które mogłyby stanowić formę oddziaływania na działalność orzeczniczą sądów. Stwierdzenie naruszenia praw pacjenta pozostaje, więc jednym z dokumentów sądowych, które sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek wziąć pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego. Ciągle, jednak na stronie wywodzącej skutki prawne z takiego dokumentu, będzie spoczywał obowiązek udowodnienia faktu zawinionego naruszenia prawa.

20 Co więcej, obok jednoznacznego wskazania na osobę, której przysługuje prawo do zanegowania czynności dokonanej przez rzecznika, zgodnie z art. 53 ust. 3, wnioskodawca może zwrócić się do rzecznika o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustawa nie zawiera jednoznacznej normy umożliwiającej pacjentowi lub wnioskodawcy skierowania sprawy na drogę sądową. W tej samej ustawie ustawodawca, bowiem wyraźnie stwierdza prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Rzecznika (art. 66 ust. 1 ustawy), stąd a contrario w innych sprawach należących do właściwości rzecznika taka skarga nie przysługuje (zob. A. Augustynowicz, A. Budziszewska-Makulska, Ustawa o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta. Komentarz, wyd. 1, Wa-wa 2010, s. 216 i nast.). Tym bardziej, nie jest dopuszczalna droga sądowoadministracyjna dla podmiotu, który nie był wnioskodawcą w sprawie. Przyjęcie odmiennej wykładni powodowałoby różnice w funkcjonowaniu dwóch podobnych instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich i ukształtowanego na jego wzór Rzecznika Praw Pacjenta. W przypadku Rzecznika Praw Obywatelskich nie do sądu administracyjnego należy ocena podejmowanych przez niego działań (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007, sygn. akt II SA/Wa 1528/07, Lex nr 549493), a co za tym idzie taka ocena nie będzie możliwa, również w przypadku Rzecznika Praw Pacjenta.

21 W tym stanie rzeczy za niezasadne uznać należało zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty.

22 Mając na uwadze powyższe i uznając postanowienie odrzucające skargę P. B. za wydane zgodnie z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.