Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 1453/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 1453/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 441/17 odrzucającego skargę A. S.A. z siedzibą w P. na akt Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części kwoty pożyczki postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z 8 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka") na akt Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia części kwoty pożyczki.

3 W ocenie Sądu I instancji, skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Przede wszystkim, zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć zawartych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony akt (pismo) nie spełnia przesłanek do uznania go, za tego rodzaju rozstrzygnięcie, ponieważ nie został wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spółkę wiążę z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej umowa o dofinansowanie w formie pożyczki z 12 marca 2012 r., która ukształtowała prawa i obowiązki stron. Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość umorzenia części pożyczki wynika z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Przepisy tej ustawy nie przewidują jednak, że umorzenie pożyczki nastąpi w formie decyzji administracyjnej lub aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, wszelkie kwestie wynikające z umowy dotyczą stosunku cywilnoprawnego.

4 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka.

5 W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

6 Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) a także w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, pomimo, że sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych.

7 Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybień jakich dopuścił się Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska przy wydawaniu zaskarżonego aktu oraz przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi.

8 Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 411 ust. 3 p.o.ś., przez nieprawidłowe przyjęcie, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej rozstrzyga w przedmiocie umorzenia części kwoty pożyczki na podstawie przepisów prawa cywilnego.

9 Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

10 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

12 Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

13 Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) a także w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a.

14 Przede wszystkim zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany. Na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcia wymaga, czy zaskarżony przez Spółkę akt (mający formę pisma) mieści się w kognicji sądów administracyjnych, a zatem czy Sąd I instancji trafnie odrzucił skargę. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowiącego podstawę uwzględnienia skargi, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ przepis ten nie miał i nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Nie doszło bowiem do rozpoznania skargi, ponieważ Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie należy do jego właściwości i na tej podstawie skargę odrzucił i ponadto błędnie sformułowano zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., ponieważ Spółka nie wskazała, której konkretnie jednostki redakcyjnego tego przepisu dotyczy ten zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny był zatem uprawniony rozpoznać powyższy zarzut tylko w zakresie, w jakim dotyczył on naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

15 W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

16 W obecnym stanie prawnym Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwany dalej "Narodowym Funduszem", jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 – dalej jako "ustawa o finansach publicznych"). Oznacza to, że Narodowy Fundusz jest jednym z wymienionych w art. 9 ustawy o finansach publicznych pomiotów tworzących sektor finansów publicznych. Należy przy tym zaznaczyć, że od 1 stycznia 2010 r., a więc od wejścia w życie ustawy z 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., nr 215, poz. 1664) Narodowy Fundusz nie jest już państwowym funduszem celowym.

17 Przede wszystkim należy stwierdzić, że żaden z przepisów ustawy p.o.ś. nie przewiduje trybu umorzenia przez Narodowy Fundusz części środków przekazanych w formie pożyczki, o której stanowi art. 411 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W szczególności brak jest wyraźnego wskazania, że umorzenie tego rodzaju należności może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, brak jest również odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), w którym przewidziano sposób postępowania w sprawie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań.

18 Zasady udzielana ulg w spłacie należności pieniężnych przez jednostki sektora finansów publicznych zostały uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W takim wypadku, umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Narodowy Fundusz nie jest jednak organem administracji rządowej, państwową jednostką budżetową (bowiem są to jednostki nieposiadające osobowości prawnej) ani też państwowym funduszem celowym (co wynika z powołanej wyżej nowelizacji ustawy p.o.ś.). Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w tej sprawie.

19 Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Również ten przepis nie znajdzie w tej sprawie zastosowania, ponieważ Narodowy Fundusz nie jest jednostką samorządu terytorialnego lub jej jednostką organizacyjną wymienioną w art. 9 pkt 3, 4 i 13 cytowanej ustawy.

20 Ponadto, w art. 60 ustawy o finansach publicznych przewidziano otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, którymi są w szczególności określone w tym przepisie dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych. Zwracane kwoty pożyczek udzielanych przez Narodowy Fundusz stanowią przychody tego Funduszu, co wynika z art. 401 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Narodowy Fundusz i wojewódzkie fundusze prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności (art. 400q ust. 1 p.o.ś.). Z żadnego przepisu ustawy p.o.ś. nie wynika jednak, żeby środki Narodowego Funduszu uzyskiwane z tytułu pożyczek stanowiły dochód budżetu państwa. Nie stanowią również dochodów jednostki samorządu terytorialnego ani państwowego funduszu celowego. Oznacza to, że również art. 60 ustawy o finansach publicznych nie znajdzie w tej sprawie zastosowania, a więc nie można przyjąć, że umorzenie przedmiotowej należności mogłoby nastąpić w trybie działu III Ordynacji podatkowej, do którego stosowania odsyła art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

21 Z powyższej analizy wynika wniosek, że brak jest konkretnej regulacji prawnej, z której w sposób wyraźny wynikałaby tryb i forma umorzenia przez Narodowy Fundusz części pożyczki udzielonej przedsiębiorcy na podstawie art. 411 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

22 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w pewnych przypadkach Narodowy Fundusz występuje w roli organu administracji w ujęciu funkcjonalnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 186/06, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 101). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że zarząd Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest kompetentnym organem do gospodarowania jego środkami finansowymi, a więc także do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej, która została uiszczona na rachunek bankowy Narodowego Funduszu. W tym zakresie podmiotowym Narodowy Fundusz jest to podmiot administracyjny o charakterze funkcjonalnym, zaś ewentualne orzekanie w tym przedmiocie, tj. zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym jako jego prawnej formy działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2010 r. II OSK 1608/09 nie publ.). Oznacza to, że Narodowy Fundusz może pełnić funkcję organu administracji publicznej, ale tylko w ściśle określonych, przewidzianych w przepisach przypadkach

23 Nie ulega również wątpliwości, że w polskim prawodawstwie możliwe jest nawiązanie stosunku prawnego o charakterze mieszanym, zawierającym elementy zarówno cywilnoprawne jak również administracyjnoprawne. Dopuszczalne jest również zastosowanie trybu umorzenia należności w postępowaniu administracyjnym, pomimo, że źródłem należności jest umowa cywilnoprawna zawarta między organem administracji a danym podmiotem. Taka sytuacja ma miejsce chociażby w przypadku udzielanych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych pożyczek na rozpoczęcie działalności, które mogą być umarzane w formie decyzji na podstawie art. 49 ust. 5c ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2046). W takim jednak przypadku, o administracyjnym trybie postępowania i formie decyzji rozstrzygnął w sposób wyraźny ustawodawca. Jak już wyżej wskazano, tego rodzaju normy nie przewidują natomiast przepisy ustawy p.o.ś.

24 Rozstrzygnięcia również wymaga, czy umorzenie części udzielonej w tej sprawie pożyczki mogło nastąpić w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być tylko taki akt lub czynność, który ma charakter publicznoprawny. Akty lub czynność muszą być zatem podjęte w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego oraz muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, musi być określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jak już wyżej wskazano, Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną, która prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. W ramach tej samodzielności i przyznanych kompetencji Fundusz udzielił Spółce pożyczki, co niewątpliwie nastąpiło na gruncie przepisów prawa cywilnego i w formie umowy cywilnoprawnej (art. 411 ust. 8 p.o.ś.). Oznacza to, że rozstrzygając o umorzeniu części kwoty pożyczki Narodowy Fundusz działa w granicach zawiązanego stosunku cywilnoprawnego, chociaż jako państwowa osoba prawna i jednostka sektora finansów publicznych jest ograniczony w swobodzie kształtowania tego stosunku, czego wyrazem jest art. 411 ust. 3 p.o.ś., pozwalający umorzyć część należności z tytułu udzielonej pożyczki tylko w przypadku terminowego wykonania zadań i osiągnięcia planowanych efektów. Umorzenie pożyczki lub też odmowa umorzenia pożyczki następuje zatem w formie oświadczenia woli pożyczkodawcy (Narodowego Funduszu), przy czym zasady udzielania i umarzania pożyczek ustalane są przez Radę Nadzorczą Narodowego Funduszu (art. 400h ust. 2 pkt 7 p.o.ś.). Pożyczkobiorca (Spółka) może natomiast domagać się innego ukształtowania stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie przed właściwym sądem powszechnym, który będzie władny ocenić sposób i termin wywiązania się przez pożyczkobiorcę z warunków umowy. Oznacza to, że w tej sprawie Narodowy Fundusz nie działał w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, ale jako strona umowy cywilnoprawnej i podmiot prawa prywatnego oraz na podstawie samodzielnie ustalonych zasad udzielania i umarzania pożyczek, które Spółka zaakceptowała zawierając umowę pożyczki. Stąd też brak było podstaw do stwierdzenia, że pismo Narodowego Funduszu z 18 października 2016 r. było aktem lub czynnością, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.

25 W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie można również uznać, że pismo z 18 października 2016 r. w sposób władczy kształtuje uprawnienia i obowiązki Spółki. Spółka przedmiotem skargi uczyniła pismo skierowane do niej przez p.o. Kierownika Departamentu Planowania i Sprawozdawczości Narodowego Funduszu, który poinformował Spółkę, że jej wniosek o umorzenie należności nie został uwzględniony. Natomiast gospodarowanie środkami Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy należy do zadań zarządu Narodowego Funduszu (art. 400k ust. 1 pkt 4 p.o.ś.) i to zarząd jest uprawniony do podjęcie decyzji, czy kwota pożyczki może zostać umorzona. Nie chodzi tu jednak o decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., ale ustosunkowanie się do wniosku pożyczkobiorcy przez Narodowy Fundusz. Tego rodzaju stanowisko Zarządu znajduje się w aktach nadesłanych przez Narodowy Fundusz i to właśnie to stanowisko powinno być przedmiotem skargi, a nie pismo z 18 października 2016 r., które miało jedynie charakter informacyjny. Kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie, w związku ze stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że kwestie związane z umorzeniem części kwoty pożyczki na podstawie art. 411 ust. 3 p.o.ś. nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 411 ust. 3 p.o.ś., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Narodowy Fundusz rozstrzyga w przedmiocie umorzenia części kwoty pożyczki na podstawie przepisów prawa cywilnego.

26 Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie kontrolował legalności pisma z 18 października 2016 r., jak również nie odnosił się do zarzutów skargi, ponieważ stwierdził, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i na tej podstawie skargę odrzucił.

27 Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

28 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ żaden przepisów ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują tego rodzaju rozstrzygnięcia w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi.