Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2023 r., II OSK 1432/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2023 r., II OSK 1432/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2217/21 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak DOA.7110.165.2021.SPA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od T. D. na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2217/21 rozpoznając skargę Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 sierpnia 2021 r., znak DOA.7110.165.2021.SPA dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania T. D., który na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie:

4 - art. 2 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 16 i 156 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - poprzez nieuzasadnione przyznanie prymatu zasadzie legalizmu nad zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;

5 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 i art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek pominięcia i niezastosowania

6 w sprawie przepisu art. 146 § 1 i art. 146 § 1 k.p.c., pomimo że w sprawie zachodzą tylko przesłanki uzasadniające ewentualne wznowienie postępowania ze względu na nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym wszystkich właścicieli działek, przez które przebiega sporne przyłącze elektroenergetyczne, a nie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a które to naruszenie miało wpływ na wynik spraw.

7 W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

8 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

9 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

10 Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

11 Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

12 Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane wadliwie i nie odnoszą się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji.

13 Jak wynika z akt sprawy, inwestor, składając wniosek o pozwolenie na budowę, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działki nr ew. [...],[...],[...] i [...] na cele budowlane.

14 Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, GINB odmiennie niż organ I instancji stwierdził, że decyzja Starosty K. z dnia 18 stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 Pr. bud. Jednakże organ uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z powodu upływu 15 lat od jej wydania. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że inwestor nie tylko nie uzyskał zgody użytkowania wieczystego działki nr [...] na realizację robót budowlanych, ale być może również zgody właściciela działek [...] i [...],

15 w konsekwencji wydano pozwolenie budowlane w odniesieniu do działek, do których inwestor w większości nie posiadał tytułu prawnego.

16 Wyjaśnić należy, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 Pr. bud. może być także oceniane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź w trybie wznowieniowym, w zależności od okoliczności sprawy. Na możliwość weryfikacji omawianego oświadczenia przez organy administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1534/08. W wymienionym wyroku Sąd kasacyjny wskazał, iż "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym

17 w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)". Dalej, w tym samym orzeczeniu Sąd kasacyjny stwierdził, że "(...) tym bardziej omawiane oświadczenie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym". W wyroku tym NSA powołał się m.in. na wyrok z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 193/07, w którym NSA wyraził wprost pogląd, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd pierwszej instancji władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Konkludując, oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę,

18 w tym zwłaszcza w sytuacji posiadania przez ten organ informacji świadczących o jego niewiarygodności, oraz także w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę.

19 Słusznie uznał Sąd I instancji, że ponowna ocena sprawy uwzględniać musi również brzmienie art. 37b Prawa budowlanego, dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), który obowiązuje od 19 września 2020 r. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W takim jednak przypadku, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego upływ czasu uznał za przesłankę do odmowy stwierdzenia nieważności, a więc rozstrzygnięcia odmiennego od wskazanego w art. 158 § 2 k.p.a.

20 Wskazane zarzuty kasacyjne niezastosowania w sprawie przepisu art. 146 § 1 i art. 146 § 1 k.p.c. są zapewne podane omyłkowo, skoro w uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego odnosi się do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazane przepisy jednak nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu i nie stanowiły przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

21 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

22 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.