Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1405/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1405/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego "[...]" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 236/09 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 236/09, oddalił skargę Związku Międzygminnego "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Wójt Gminy M. odmówił Związkowi Międzygminnemu "[...]" w K. udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M., na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 17b pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.) dalej ustawa o zaopatrzeniu w wodę.

4 W uzasadnieniu wskazano, iż zbiorowym zaopatrzeniem w wodę na terenie Gminy M.zajmuje się jednostka organizacyjna tej Gminy, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej w M. (uchwała Rady Gminy w M. nr XII/89/2004 z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu tego Zakładu). Odnosząc się do statusu Związku Międzygminnego "[...]" w K. organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania tego podmiotu za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Wskazano, iż wnioskodawca nie jest podmiotem wpisanym do rejestru przedsiębiorców lub właściwej ewidencji działalności gospodarczej, w związku z czym nie może zostać uznany za przedsiębiorcę (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). To samo odnosi się do wpisu Związku do rejestru związków komunalnych.

5 Odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. złożył Związek Międzygminny "[...]" podnosząc, iż wnioskodawcy przysługuje status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Prowadząc faktyczną działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę strona jest bowiem w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu I instancji, gminna jednostka organizacyjna – Zakład Gospodarki Komunalnej w M. nie prowadzi działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze Gminy M. Podmiot ten zajmuje się jedynie odprowadzaniem ścieków i nie spełnia ustawowych warunków wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Nie posiada przy tym odpowiedniego wyposażenia technicznego w urządzenia wodociągowe, które od 1992 r. są w całości w posiadaniu Związku. Wodociągi wiejskie i ścieki zostały bowiem przekazane stronie przez Wojewódzki Zakład Usług Wodnych na mocy porozumienia zawartego w dniu 31 grudnia 1991 r. między tymi podmiotami.

6 Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M. Organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Ustawa nie narzuca gminie posiadającej własny zakład zaopatrujący w wodę konieczności korzystania z usług związku międzygminnego. Skoro zatem zbiorowym zaopatrzeniem w wodę na terenie Gminy M. zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej w M. to organ I instancji musiał odmówić Związkowi Międzygminnemu "[...]" wydania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wskazano jednocześnie, iż wnioskodawca nie posiada obecnie tytułu prawnego do sieci i urządzeń wodociągowych znajdujących się na obszarze Gminy M., które umożliwiają wykonywanie przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Wyrokami Sądu Rejonowego w Kielcach Związek Międzygminny "[...]" został bowiem zobowiązany do wydania części tych urządzeń i sieci Gminie M. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność Związku Międzygminnego "[...]" mienia w postaci wodociągów opisanego w protokole przekazania.

7 Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Związek Międzygminny "[...]" w K., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz utrzymanej nim w mocy decyzji organu I instancji.

8 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści swojej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że w związku z tym, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest zadaniem własnym gminy, to każda gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków finansując to przedsięwzięcie z własnego budżetu. Ustawa o zaopatrzeniu w wodę pozostawia wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminne zakłady budżetowe, czy też nie. Rada Gminy M. w dniu 4 lutego 2004 r. podjęła uchwałę Nr XII/89/2004 "w sprawie uchwalenia Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w M.", powołanego przez Radę Gminy w M. uchwałą nr XXIV/225/2001 z dnia 29 listopada 2001 r., którego przedmiotem działalności jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie świadczenia usług, dotyczących m.in. spraw zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia i oczyszczania ścieków (§ 9 pkt 1 i 2).

10 W ocenie Sądu Instancji, w myśl art. 17 b pkt 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, Wójt zasadnie odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

11 Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do środków technicznych w celu wykonywania przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Sieci i urządzenia wodociągowe znajdujące się na obszarze gminy M. są we władaniu Związku Międzygminnego "[...]" bez tytułu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1992 r. w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność Związku Międzygminnego "[...]" mienia w postaci wodociągów opisanego w protokole przekazania. Skarga Związku "[...]" od tej decyzji została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 16 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 617/06, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie I OSK 744/07.

12 Natomiast wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I C 648/05 nakazano Związkowi Międzygminnemu "[...]" w K., aby wydał Gminie M. nieruchomości z zabudowanymi urządzeniami w postaci studni przepompowni i zbiornikami położonymi w Ć. i M. Apelacja Związku od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 22 lutego 2007 r. w sprawie II Ca 74/07.

13 Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy zapadły prawomocne wyroki, nakazujące wydanie nieruchomości wraz z urządzeniami nie można uznać, że zobowiązany tymi wyrokami do wydania, spełnia przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę to znaczy, że posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

14 Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Związek Międzygminny "[...]" w K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

15 1) art. 17b pkt 5, art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

16 2) art. 106 § 3 i § 5, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., przez ich niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie, mimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny nakazywał uwzględnienie skargi.

17 Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

18 – uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi,

19 – zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

22 W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

23 Rozpoznając skargę kasacyjną Związku Międzygminnego "[...]" w K. w aspekcie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., stosownie do zasady wynikającej z ww. przepisu o związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, należy uznać, iż podniesione w tejże skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

24 Chybiony jest zarzut oparty na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o naruszeniu art. 106 § 3 i § 5 a także art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

25 Należy podnieść w tym miejscu, iż skarga kasacyjna została złożona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę Związku Międzygminnego "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze Gminy M.

26 Wójt Gminy M. jako organ, w kompetencji którego było rozpoznanie wniosku Związku "[...]", zgodnie z treścią art. 176 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na prowadzenie przez ww. Związek zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M.

27 W uzasadnieniu podniósł, że na terenie Gminy M. zbiorowym zaopatrzeniem w wodę zajmuje się jednostka organizacyjna tej Gminy, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej w M.

28 Dokonując kontroli zakwestionowanej decyzji odmownej Sąd pierwszej instancji, który zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami zbadał w ocenie Sądu kasacyjnego bardzo wnikliwie czy wydana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Wyprowadzone wnioski, co do zgodności z prawem weryfikowanego aktu w aspekcie obowiązujących i mających zastosowanie w sprawie przepisów prawnych Sąd I instancji wyczerpująco uzasadnił.

29 Słusznie powołał przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków" (Dz.U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowej.

30 Należy więc powtórzyć za tym Sądem, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy "zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy".

31 Zasadny jest zatem wniosek, że to Gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z własnego budżetu i od uznania Gminy zależy wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminny zakład budżetowy, czy w inny sposób.

32 W Gminie M. jak wynika z ustaleń Sądu obowiązek ten realizuje Gmina poprzez własny zakład budżetowy. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy Uchwała Rady Gminy w M. z dnia 4 lutego 2004 r. "w sprawie uchwalenia Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w M.". W § 4 stwierdza się, że Zakład na bazie przejętego mienia komunalnego Gminy, prowadzi działalność usługowo-eksploatacyjną w zakresie gospodarki wodociągowo-ściekowej oraz gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. § 9 precyzuje działalność wyżej określoną stanowiąc, że przedmiotem zakładu jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców a w pkt 1: zaopatrzenie w wodę.

33 Ustawa powołana wcześniej z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" w art. 17b – stanowi, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

34 W świetle powyższych okoliczności faktycznych oraz wskazanej regulacji prawnej zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt 1 o naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 17b pkt 5 oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy "o zbiorowym zaopatrzeniu wsi w wodę..."

35 Zacytowane przepisy ustawy są jednoznaczne i jasne a ich interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności przez Związek Międzygminny "[...]" w K. – na terenie Gminy M.

36 Odmowa został uzasadniona faktem wykonywania tego obowiązku gminy własną działalnością Zakładu Komunalnego, co spełnia przesłankę art. 17b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. "o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...", przewidującą już tylko z tego powodu odmowę udzielenia zgody przez Wójta na prowadzenie takiej działalności przez inny podmiot. W świetle powyższej regulacji prawnej nie zachodziła potrzeba ustalenia czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne Gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) jest wykonywane faktycznie oraz czy Gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania. Poza zakresem przedmiotowej sprawy są podnoszone kwestie w skardze kasacyjnej dotyczące rozliczeń cywilnoprawnych pomiędzy Gminą M. a Związkiem Międzygminnym "[...]" w K., o których orzekał Sąd powszechny w wyrokach wydanych na podstawie odrębnych przepisów prawnych, tj. Kodeksu cywilnego. Nie miało więc miejsca naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów, wobec braku takiej potrzeby.

37 Uzupełniająco należy podnieść, że uchwałą Nr III/25/94 z dnia 7 września 1994 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ppkt ..... ustawy z dnia 8 marca 1990 r. "o samorządzie terytorialnym", Rada Gminy w M. postanowiła wystąpić ze Związku Międzygminnego "[...]" z dniem 31 grudnia 1994 r.

38 Uchwałą Nr 17/95 Związek Międzygminny "[...]" w K. wyraził zgodę na wystąpienie Gminy M. ze związku z dniem 31 grudnia 1995 r.

39 W konsekwencji tychże uchwał Gmina w M. jak twierdzi sama realizowała obowiązek zaopatrzenia w wodę, a od 2004 r. – poprzez działalność jednostki organizacyjnej Gminy, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej w M.

40 W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż przedmiotowa skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

41 Z mocy art. 184 p.p.s.a. Sąd kasacyjny oddalił niniejszą skargę kasacyjną.