Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 139/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 139/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 179/07 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia naczelnika gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz M. Ż. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 W dniu 15 marca 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wniesiony został wniosek J. Ż. o stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Krasnem z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówiło wszczęcia żądanego postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. następczyni prawna J. Ż. J. Ż. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności wymienionego na wstępie Zarządzenia Naczelnika Gminy w Krasnem. Jednocześnie wniosła o przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie przywróciło stronie uchybiony termin, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. Organ stwierdził, iż objęte wnioskiem Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisu art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwuinstancyjnym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.). Stanowi ono akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Żadne też przepisy nie przewidują możliwości wzruszenia tego Zarządzenia, w szczególności w drodze stwierdzenia jego nieważności. Brak było więc - zdaniem organu - podstaw do uwzględnienia wniosku J. Ż..

3 Wymienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. J. Ż. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie łącznie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w Krasnem z dnia [...] czerwca 1976 r.

4 Wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił po uznaniu za zasadne stanowiska z zaskarżonej decyzji, iż ocena prawidłowości Zarządzenia z dnia 28 czerwca 1976 r. i wzruszenie tego rodzaju aktu terenowego organu administracji państwowej nie należy do kompetencji organu administracji w trybie postępowania administracyjnego.

5 Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną J. Ż. reprezentowana przez radcę prawnego J J-K. Skargę tę oparła o następujące zarzuty:

6 I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

7 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy stosownie do wymienionego przepisu sąd powinien uchylić decyzję w całości z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 2 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, iż strona była pozbawiona możliwości zaskarżenia zarządzenia, zaś wyłączną ścieżkę kwestionowania odjęcia prawa własności było składanie w toku postępowania uwag, wniosków i odwołań od projektów zarządzenia oraz art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi poprzez jego błędne zastosowanie, z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie właściwy był tryb wyznaczania terenów budowlanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi,

8 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy stosownie do tego przepisu sąd powinien uchylić decyzję w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organ administracji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku starannego wyjaśniania podstawy faktycznej i prawnej decyzji - organ nie wskazał, jakie elementy treści zarządzenia przemawiają za uznaniem go za akt prawa miejscowego, a dyskwalifikują go jako decyzję administracyjną; organ nie wskazał podstawy faktycznej swojego rozstrzygnięcia, podając jako motywy decyzji wyłącznie przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.),

9 art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oddalającego skargę. W szczególności uzasadnienie podstawy prawnej zawiera wiele omyłek pisarskich oraz zdań niedokończonych - w wyroku brakuje części uzasadnienia, ponadto błędne czy też mylne sformułowania uniemożliwiają odczytanie motywów rozstrzygnięcia sądu;

10 II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

11 art. 2 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi wyłączała możliwość jakiejkolwiek kontroli w administracyjnym toku postępowania zarządzenia, które skutkowało odjęciem prawa własności nieruchomości osób fizycznych; błędna jest w szczególności wykładnia, iż skoro ustawa przewidywała możliwość składania w toku postępowania uwag, wniosków i odwołań od projektów zarządzenia to wykluczone jest stwierdzenie nieważności takiego zarządzenia,

12 art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie. W szczególności Sąd nie wziął pod uwagę, iż art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczył sytuacji, gdy tereny budowlane były wyznaczane na podstawie art. 3-6 ustawy. W przedmiotowej sprawie właściwy był tryb wyznaczania terenów budowlanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, bowiem we wsi W. istniał zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu Rzeszowie nr 94/74 - a zatem art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

13 Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o:

14 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,

15 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 W pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, bowiem zarzuty obrazy prawa materialnego można rozważać w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, będącego efektem postępowania przeprowadzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wychodząc z tego założenia należy uznać, iż skarga kasacyjna trafnie zarzuciła rażące naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku sądu powinno odpowiadać wymogom z tego przepisu, do których należy przedstawienie nie tylko ustaleń dokonanych przez organ rozpoznający sprawę, a także zarzutów ze skargi i stanowisk stron, i - przede wszystkim - ocenę tych ustaleń i tych stanowisk pod względem ich zgodności z prawem. Podstawa prawna wyroku powinna być nie tylko podana, lecz i wyjaśniona. Z uzasadnienia wyroku winno wynikać jakie jest stanowisko sądu w stosunku do zarzutów i twierdzeń stanowiących podstawę skargi strony i jakimi przesłankami kierował się sąd uwzględniając lub oddalając tę skargę.

18 Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazanych wyżej wymogów nie spełnia. Jak trafnie podniesiono w motywach skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tym brak jest prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oddalającego skargę, zawiera ono omyłki pisarskie oraz zdania niedokończone. Tak więc w wyroku brakuje części uzasadnienia, ponadto błędne czy też mylne sformułowania uniemożliwiają odczytanie motywów rozstrzygnięcia Sądu.

19 Stanowisko Sądu w zakresie podstawy prawnej wyroku nie jest jasne: zdanie 2 na s. 3 uzasadnienia wyroku "Stanowisko organu, iż zarządze nie stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego" nie zostało dokończone, tak więc w wyroku brakuje części uzasadnienia. Podobnie niedokończonym jest zdanie 4 na s. 3 uzasadnienia "...przejmowanych na własność Państwową art. 8 ust. 3", gdyż nie wiadomo do czego odnosi się odesłanie do przepisu ustawy. Kluczowe dla wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia passus zdania trzeciego na s. 3 uzasadnia "wyłączenie w toku postępowania nadzorczego" nie wiadomo do jakich środków zaskarżenia się odnosi, gdyż przepis art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie wyłącza żadnych środków zaskarżenia.

20 Uchybienia te powodują, iż uzasadnienie wyroku jest na tyle nieczytelne, iż uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia Sądu.

21 Brak możliwości zapoznania się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji, w szczególności ze stosunkiem tego Sądu do stanowiska skarżącej reprezentowanego w jej skardze, nie pozwala na ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uchybienia te stanowią też podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając skarżącej zwrot uiszczonego przez nią wpisu (50 zł) i wynagrodzenia adwokata w kwocie 200 zł.