Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., II OSK 1220/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., II OSK 1220/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 544/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr SKO Gd/170/20 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 544/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę A. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z 20 kwietnia 2020 r., nr SKO [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wójta [...] (dalej: "Wójt") z 29 listopada 2019 r., nr ZPG.6730. 136. 2012 odmawiającą, na wniosek A. S., ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] w gminie [...].

3 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

4 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") pomimo spełnienia przewidzianych tym przepisem przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

5 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 7, art. 8, art. 11, art. 77-81 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasad: zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia do prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez skarżącego przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi wprost do odmiennego wniosku, a ponadto poprzez niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dostępu jego działki do drogi publicznej, skoro wcześniej dopuszczono do podziału działki, z którego powstała działka skarżącego, warunkiem czego było ustalenie, iż powstałe w ten sposób działki posiadać będą dostęp do drogi publicznej, a ponadto niewyjaśnienie, dlaczego nie został przyjęty większy obszar analizowany funkcji oraz cech sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

6 Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

7 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

9 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

10 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

11 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa, ujęte w ramach zarzutów naruszenia art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77-81 k.p.a. Po pierwsze, organy wyznaczyły obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."). Zgodnie z tym przepisem, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Odnosząc tę regulację do realiów niniejszej sprawy należy przypomnieć, że front działki nr [...] wynosi 30 m. Zatem granice tego obszaru winny wynieść 90 m. W realiach niniejszej sprawy autor analizy, dla zachowania wymogu czytelności zasady ustalenia granic obszaru analizowanego, zdecydował o wyznaczeniu obszaru analizy o promieniu 117 m (s. 1 analizy, k. 107 akt administracyjnych). Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek legalnej zabudowy (zob. też pismo Starosty [...] z 15 lutego 2019 r., k. 53 akt administracyjnych). Podzielić należy pogląd, mający silne oparcie w zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), że ustalenie przesłanki kontynuacji funkcji, a także ustalenie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20, CBOSA). Jeżeli chodzi o postulat skarżącego dotyczący potrzeby dalszego rozszerzenia obszaru analizowanego należy wskazać, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 375/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak jest takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałyby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Okolicznością taką nie może być w szczególności to, że budynki położone w bliskim sąsiedztwie działki inwestora zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2119/20, CBOSA).

12 3.5. Ustalenie, że choćby jeden z warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest spełniony, zwalania, w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organ administracji publicznej z obowiązku badania, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy. W realiach niniejszej sprawy orzekające organy powołały się jednak dodatkowo na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dotyczącego dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że działka nr [...] poprzez szereg działek posiada faktyczną dostępność do drogi publicznej. WSA w Gdańsku wskazał jednak równocześnie, że położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze wewnętrznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do drogi publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z właścicielem (zarządcą drogi wewnętrznej). Odnosząc się do tego poglądu WSA w Gdańsku należy przyznać, że kwestia rozumienia pojęcia dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej (art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) budzi rozbieżności w orzecznictwie. Chodzi o to, czy na etapie ustalenia warunków zabudowy inwestor zobowiązany jest przedłożyć dokumenty, z których wynika uprawnienie do korzystania z takiej drogi (pomijając oczywiście drogi wewnętrzne stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z których, jako rzeczy publicznych, mogą, co do zasady, korzystać wszyscy). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą przychyla się do, przeważającego obecnie, poglądu, zgodnie z którym na etapie ustalenia warunków zabudowy podmiot posiadający faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/22 oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2569/21 i cyt. tam orzecznictwo – CBOSA). Z kolei o tym, czy dana działka może być uznana za drogę wewnętrzną, kluczowe znaczenie mają dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków (zob. art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.). Zagadnienie dotyczące rozumienia pojęcia dostępu do drogi publicznej nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy już z tego powodu, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

13 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.