Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008 r., II OSK 1216/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008 r., II OSK 1216/07

Tekst

TEZY

1 "Zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta) wydane na podstawie art. 7 ust 3a ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz.2008 ze zm.) nie ma charakteru prawa miejscowego."

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S.-S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1050/06 w sprawie ze skargi J. S.-S. i M.S. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

3 Wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1050/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S.-S. i M. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia wymagań, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

4 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz S. w dniu [...] wydał, na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33), zarządzenie nr [...], w którym określił wymagania, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na świadczenie usług komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Ponieważ Burmistrz nie uwzględnił wezwania J. S.-S. i M. S. do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli oni pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r. skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 zarządzenia oraz zasądzenia od organu na ich rzecz kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nieprawidłowe określenie miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości przekazywania odpadów, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania do najbliższego miejsca, w którym mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione, art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez pominięcie możliwości poddawania odzyskowi lub unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych w miejscach innych niż miejsca ich wytworzenia oraz ograniczenie takiej możliwości jedynie do najbliżej położonego miejsca. W odpowiedzi z dnia 12 września 2006 r. na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że wbrew zarzutom skargi nie stanowi naruszenia art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określenie w wymaganiach dla przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jednego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Przepis uzależnia tylko wyznaczenie takiego miejsca, które wynika z treści wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Analiza załącznika uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wskazuje, że składowiska nie spełniające wymogów obowiązującego prawa zostaną zlikwidowane, natomiast wytypowane w uchwale, w tym wyznaczone przez Burmistrza składowisko w G., zostaną poddane modernizacji. Ponadto zgodnie z pkt 81 wykazu "Składowiska komunalne w województwie [...]" zawartym w części 3.1.7. Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, czynnym składowiskiem dla Gminy S., jest G.. Wyznaczenie tego składowiska wynika także z Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy S. oraz Planu Gospodarki dla Powiatu S., zatem Burmistrz S. właściwie określił w zarządzeniu miejsce unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

6 W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. S.–S. oraz M. S. wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasadzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Burmistrz był uprawniony do określenia tylko jednego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikającego z wojewódzkiego planu gospodarki odpadów, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest ograniczenie w Zarządzeniu możliwości przekazywania odpadów, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, tylko do jednego, najbliżej położonego miejsca, w którym mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest ograniczenie w Zarządzeniu możliwości poddawania odzyskowi lub unieszkodliwiania niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych w miejscach innych niż tylko najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia oraz ograniczenie takiej możliwości jedynie do najbliżej położonego miejsca.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

8 Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne. Ze wskazanych jako naruszone poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego – art.7 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r.,Nr 236,poz. 2008 ze zm.), art.9 ust. 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 39,poz.251 ze zm., w dacie orzekania Dz.U.z 2001 r.,Nr 62,poz.628 ze zm. )nie wynika by interpretacja dokonana przez Sąd I instancji mogła być uznana za błędną. Istotnie, także w piśmiennictwie(m.in.W.Radecki,Paragraf i Środowisko.Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych,Aura 2006/3/s.36) podnosi się , że przyjęta w art. 9 ustawy o odpadach zasada bliskości pozostaje w związku z art.9 ust. 1a pkt 5 zgodnie z którym zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i rodzi wątpliwości , czy wójt ,burmistrz, prezydent miasta jest obowiązany w zezwoleniu wskazać na co najmniej dwa miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Jednocześnie przeważa pogląd iż to określenie trzeba interpretować zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa o odpadach , w tym z zasadą bliskości. Jeśli zatem jedno ze składowisk oferuje warunki – z punktu widzenia ochrony środowiska - wyraźnie lepsze od pozostałych, to właściwy organ wskazując w zezwoleniu na jedno składowisko nie narusza ani art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku ani art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Co więcej ,organ administracji jest do takiego działania zobowiązany – musi uwzględniać najlepszą dostępną technikę lub technologię i wskazywać miejsca położone najbliżej (art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach). Taką wykładnię należy uznać za uzasadnioną. Przyczyny dla których ustawodawca użył liczby mnogiej mogą być różne i niekoniecznie ta liczba mnoga oznacza "co najmniej dwa". Oceniając rozwiązania prawne w badanym zakresie należy mieć na względzie, jak już wskazano ,zasady ochrony środowiska i szczegółowe zasady wynikające z ustawy o odpadach a także ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

9 Nie może być uznany za zasadny także zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieuznania przez Sąd zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta) wydanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za akt prawa miejscowego. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite. Dokonanej w powołanym orzeczeniu z dnia 29 grudnia 2005 r. (II OSK 394/05) wykładni Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie podziela. W tej samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca wprost określa co jest aktem prawa miejscowego – regulamin utrzymania czystości i porządku (art. 4 ust. 1 u.o). Nie określa tak natomiast aktu wydawanego przez wójta, będącego organem wykonawczym gminy. Trzeba by było zakładać nieracjonalność ustawodawcy gdyby uznać że w jednej ustawie jeden z aktów organów gminy( niewątpliwie o generalnym i abstrakcyjnym charakterze) określa się wprost jako akt prawa miejscowego a w przypadku innego aktu i to podejmowanego przez organ inny niż stanowiący zachowuje milczenie i nie wypowiada się w kwestii jego charakteru prawnego i nie wskazuje ,że jest to akt prawa miejscowego. Rada gminy jest organem stanowiącym i co do zasady to ona jest właściwa w sprawach stanowienia aktów prawa miejscowego. Zarządzenie wójta jest aktem poprzedzającym wydanie odpowiednich zezwoleń, jest rodzajem oferty skierowanej do przedsiębiorców ( a nie wszystkich członków wspólnoty), zawierającej określenie i podanie do publicznej wiadomości ( a nie ogłaszanie w organie promulgacyjnym , co jest wymogiem koniecznym w odniesieniu do aktów prawa miejscowego ) wymagań – głównie technicznych - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia oraz ( ale tylko w odniesieniu do zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ) miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Te techniczne wymagania określane są poprzez opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. W przepisie art.9 ust. 7 pow. ustawy zawarte jest upoważnienie dla ministra właściwego do spraw środowiska, który - kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń – ma określać, w drodze rozporządzenia , szczegółowy sposób określania wskazanych wymagań technicznych. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r.,Nr 5,poz. 33) doprecyzowuje sposób określania wymagań obejmujących opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników , worków, bazy transportowej, zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami oraz miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych , stanowiąc że te wymogi należy określać w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego mają zastosowanie postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100,poz.908) i z tych względów upoważnienia do ich stanowienia nie określają sposobu regulacji .Wskazanie w rozporządzeniu , wyraźnie kategoryzującym adresatów zarządzenia , zasad określania wymogów jakie muszą spełniać przedsiębiorcy by ubiegać się o zezwolenie na świadczenie określonych usług, jest związane m.in. właśnie z tym, że przepisy powołanego rozporządzenia nie mają w tym przypadku zastosowania. Określenie tych wymagań następować ma w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto w rozporządzeniu doprecyzowano sposób podawania tych wymagań do publicznej wiadomości – w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych, mogą być one także – choć nie muszą – być ogłoszone w lokalnej prasie. Taka regulacja potwierdza nienormatywny charakter aktu określającego wymagania techniczne i sanitarne dla przedsiębiorców , nie będącego aktem prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do którego istnieje obowiązek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale mającego charakter pewnego rodzaju oferty, skierowanej do przedsiębiorców i nie ogłaszanej w wojewódzkim dzienniku urzędowym (od ogłoszenia zależy obowiązywanie aktu normatywnego) ale jedynie podawanej do publicznej wiadomości w formach określonych w powołanym rozporządzeniu.

10 Taką wykładnię potwierdza także przedmiot zarządzenia które, określając wymogi techniczno-sanitarne dla przedsiębiorców którzy zdecydują się ubiegać o odpowiednie zezwolenie, nie nakazuje im świadczenia jakichkolwiek usług ale umożliwia ich świadczenie ani nie określa ich sytuacji prawnej .

11 Z tych względów należy uznać że zarówno językowa, jak i systemowa oraz celowościowa wykładnia prowadzi do wniosku iż zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta), wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.

12 Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw , na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.