Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., II OSK 113/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., II OSK 113/18

Tekst

TEZY

1 Stan środowiska to określona przez jakość elementów przyrodniczych i standardy jakości środowiska sytuacja, w której środowisko znajduje się w danym czasie. Źródłem informacji o stanie środowiska jest państwowy monitoring środowiska. Celem ustawowym wynikającym z art. 141 ust. 1 i 2 p.o.ś. jest przeciwdziałanie niekorzystnym zmianom stanu środowiska w postaci pogorszenia tego stanu w znacznych rozmiarach lub spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. [...] spółka komandytowa z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 168/17 w sprawie ze skargi K. [...] spółka komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

3 Wyrokiem z 24 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 168/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. [...] [...] Sp. Komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji, oddalił skargę.

4 W skardze kasacyjnej K. [...] Sp. Komandytowa z siedzibą w P. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. A. M. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

5 I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w zakresie:

6 - art. 141 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.), poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że 3-krotny wzrost emisji amoniaku na przestrzeni kilkunastu lat - mimo nieprzekroczenia dopuszczalnych przepisami prawa norm emisji amoniaku - spełnia przesłankę pogorszenia środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie dla życia lub zdrowia;

7 II. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie:

8 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mimo oczywistego i rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania o kluczowym znaczeniu dla niniejszej sprawy, tj.:

9 a) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez:

10 - przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia wyłącznie opinii eksperckiej przygotowanej przez Stowarzyszenie [...] na zlecenie Starosty i pominięcie sprzecznej z nią opinii przygotowanej przez Instytut [...];

11 - pominięcie opinii uzupełniającej do opinii eksperckiej przygotowanej przez Stowarzyszenie [...], która w sposób jednoznaczny wskazuje, że jej autorzy wydając opinię w przedmiocie pogorszenia stanu środowiska na skutek eksploatacji instalacji, opierali się jedynie na hipotezach i przypuszczeniach, a sama opinia ma charakter teoretyczny;

12 b) art. 7 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i uznanie licznych wątpliwości odnoszących się do tego stanu, wynikających ze sprzecznych ze sobą dowodów za udowodnione, w tym przede wszystkim tych dotyczących nakładania się różnych źródeł odorów, wielkości emisji niezorganizowanej oraz wpływu użytkowania instalacji na stan środowiska.

13 Według skarżącej kasacyjnie, nieuwzględnienie wskazanych naruszeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doprowadziło wprost do nieuwzględnienia skargi.

14 Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o:

15 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy,

16 ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

17 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

18 3) niezależnie od rozstrzygnięcia, na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

19 Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

20 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydane rozstrzygnięcie oparł bazując przede wszystkim na regulacji art. 141 ust. 2 p.o.ś. oraz stanowisku wyrażonym w opinii eksperckiej przygotowanej przez Stowarzyszenie [...] na zlecenie organu. Zgodnie ze wskazanym przepisem, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że cytowany przepis nie precyzuje co należy rozumieć przez sformułowanie "pogorszenie środowiska w znacznych rozmiarach". Według skarżącej kasacyjnie, podstawowym punktem odniesienia przy ustalaniu czy nastąpiło pogorszenie środowiska w znacznych rozmiarach, powinny być standardy emisyjne, czyli dopuszczalne wielkości emisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu pominął jednak fakt nieprzekroczenia przez skarżącą dopuszczalnych przepisami prawa norm emisji amoniaku, opierając tezę o pogorszeniu środowiska w znacznych rozmiarach jedynie na fakcie 3-krotnego wzrostu emisji w okresie ostatnich 15 lat, tj. od 2002 r. Organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny tezę o niespełnieniu przez instalację skarżącej wymagań, o których mowa w art. 141 ust. 2 p.o.ś. oparły nie na poziomie emisji, a na fakcie jego 3-krotnego wzrostu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że opisany wzrost emisji amoniaku powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Skarżąca kasacyjnie uważa, że w związku ze wskazanymi okolicznościami zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nie dopatrzył się braku legalności działania organów administracji, bez wątpienia narusza przepis art. 141 ust. 2 p.o.ś. poprzez błędną jego interpretację, tj. nieuzasadnione przyjęcie, że sam fakt wzrostu emisji na przestrzeni kilkunastu lat, mimo nieprzekroczenia dopuszczalnych prawem norm, powoduje pogorszenie środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

23 Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej nie powołano podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nie został zatem spełniony warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia.

24 Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organy norm zawartych w przepisach art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., byłoby ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący przedmiotową sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ.

25 W niniejszej sprawie nie wystąpiły luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji nie zaistniała konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie kryteria oceny naruszył Sąd I instancji przy ocenie konkretnych dowodów. Sąd I instancji na str. 15 uzasadnienia wyroku z 24 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 168/17 wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło ponadnormatywną emisję amoniaku w formie niezorganizowanej. Emisja taka wpływa negatywnie na okolicznych mieszkańców poprzez pogorszenie zdrowotności i jakości powietrza. Substancje zapachowe mają wpływ na sferę fizyczną i psychiczną człowieka, powodując uciążliwości w życiu codziennym.

26 Sąd I instancji wskazał, że ustalenia powyższe organy oparły m.in. na opinii eksperckiej przygotowanej przez Stowarzyszenie [...]. Wywiedziono w niej, że głównym problemem wpływającym na stan środowiska jest emisja niezorganizowana, wynikająca z faktu umiejscowienia procesów związanych z produkcją podłoża pod uprawę pieczarek na terenie otwartym lub w nieszczelnych (rozhermetyzowanych) halach, co powoduje uwalnianie się znacznych ilości amoniaku (poza jakąkolwiek kontrolą), który powoduje nie tylko uciążliwość zapachową, ale jest też substancją toksyczną. Również w "opinii eksperckiej w sprawie określenia możliwości powodowania pogorszenia stanu środowiska dla instalacji zakładu K. [...] Sp. K. w P." sporządzonej przez Instytut [...] stwierdzono na str. 9, że "Źródłem emisji odorów jest zatem przede wszystkim emisja niezorganizowana".

27 Z akt sprawy nie wynika, aby orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji kontrolujący postępowanie dowodowe poza zakresem swoich rozważań pozostawiły dowody znajdujące się w aktach sprawy. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów nie wystarcza stwierdzenie o wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych, odwołujące się do stanu faktycznego, który w przekonaniu skarżącego odpowiada rzeczywistości (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2123/16, LEX nr 2537103).

28 Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm. dalej: p.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W piśmiennictwie wskazuje się, że art. 141 ust. 2 adresowany jest do wszystkich podmiotów eksploatujących instalacje lub urządzenia. Powiązanie tego zakazu w jednej jednostce redakcyjnej z zakazem określonym w art. 141 ust. 1 p.o.ś., według którego eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych oznacza, że przyjętą kolejność przepisów należałoby interpretować w ten sposób, że "nawet dotrzymywanie standardów emisyjnych nie dozwala na powodowanie emisją skutków określonych w ust. 1" (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 461). W orzecznictwie zwrócono także uwagę, że organ właściwy do wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza powinien odmówić jego wydania jeżeli nie są spełnione wymagania, o których stanowi art. 141 ust. 2 i art. 143 p.o.ś. (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2108/12, LEX nr 1450879).

29 Ustalenie czy wystąpiło pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi powinno sprowadzać się do sprawdzenia, czy doszło do pogorszenia stanu środowiska w dużym stopniu, na dużą skalę, przekraczającą przeciętną miarę korzystania ze środowiska. Ocena, czy dane oddziaływanie instalacji lub urządzenia może powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi musi także uwzględniać specyficzne cechy i warunki eksploatacji instalacji lub urządzenia zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska. Istniejący w danym czasie i miejscu stan środowiska podlega różnym oddziaływaniom i ulega zmianom.

30 Określając oddziaływanie instalacji lub urządzenia należy w szczególności uwzględnić treść następujących zasad ogólnych prawa ochrony środowiska: zasadę kompleksowej ochrony środowiska (art. 5 p.o.ś.); zasadę prewencji (art. 6 ust. 1 p.o.ś.); zasadę przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.) oraz zasadę "zanieczyszczający płaci (art. 7 p.o.ś.). Słowo "oddziaływanie" oznacza wywoływanie zmiany lub utrzymywanie stanu rzeczy. Zasadniczym celem normy prawnej wynikającej z treści art. 141 ust. 2 p.o.ś. jest niedopuszczenie do zmiany stanu.

31 Stan środowiska to określona przez jakość elementów przyrodniczych i standardy jakości środowiska sytuacja, w której środowisko znajduje się w danym czasie. Źródłem informacji o stanie środowiska jest państwowy monitoring środowiska. Celem ustawowym wynikającym z art. 141 ust. 1 i 2 p.o.ś. jest przeciwdziałanie niekorzystnym zmianom stanu środowiska w postaci pogorszenia tego stanu w znacznych rozmiarach lub spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

32 W niniejszej sprawie istotę sporu trafnie dostrzegł Sąd I instancji, który na str. 14 uzasadnienia wyroku wskazał, że zwiększenie emisji niezorganizowanej, jednocześnie powoduje obniżenie poziomu emisji zorganizowanej mierzonej w kominie. Działanie takie musi budzić uzasadnione obawy co do dotrzymania standardów ochrony środowiska, a przede wszystkim powstają poważne wątpliwości co do wyników pomiarów emisji prowadzonej na kominie, gdyż pomiary te nie obejmują całości zanieczyszczeń wprowadzanych przez zakład do środowiska.

33 Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło zatem ponadnormatywną emisję amoniaku w formie niezorganizowanej. Emisja taka wpływa negatywnie na okolicznych mieszkańców poprzez pogorszenie zdrowotności i jakości powietrza. Substancje zapachowe mają wpływ na sferę fizyczną i psychiczną człowieka, powodując uciążliwości w życiu codziennym. Powyższe stwierdzenie Sądu potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dwie opinie specjalistyczne oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przedstawione w wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1637/14. Organy orzekające w sprawie ponownie, po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem WSA w Gliwicach z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1637/14, uwzględniły w postępowaniu zawarte w jego uzasadnieniu zalecenia i wskazania.

34 Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.