Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1124/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1124/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 695/07 w sprawie ze skargi U. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu usługowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę U. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu usługowego.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Słubicach decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 2007 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał skarżącej, będącej inwestorem, rozbiórkę pawilonu usługowego, ponieważ skarżąca pomimo nałożenia na nią, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., obowiązku dostarczenia w terminie 30 dni oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ust. 7 Prawa budowlanego nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego to prawo. Prawo wyłącznego korzystania z działki oznaczonej literą E, przyznane skarżącej postanowieniem Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt V Ca [...] oddalającym wniosek o zniesienie współwłasności niezabudowanej nieruchomości (działki [...] i [...]) i określającym sposób korzystania z nieruchomości zgodnie ze sporządzonym przez biegłego planem, nie jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu Kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wykonaniu przez skarżącą obowiązku przedstawienia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpoznaniu skargi uczestnika postępowania W. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 107/06 uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. o wykonaniu przez skarżącą obowiązku przedstawienia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzając, że nie została zniesiona współwłasność, a zatem skarżąca nie ma samodzielnego prawa do dysponowania częścią działki na cele budowlane. Od tego wyroku skarżąca i Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli skargi kasacyjne, która zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06. NSA uznał, że skarżąca, na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie uzyskała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tym samym przedstawienia tego postanowienia nie stanowiło wykonania obowiązku nałożonego na Inwestora decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z dnia [...] lipca 2005 r., nakazującą rozbiórkę pawilonu, wskazując, że skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalając skargę stwierdził, że zasadnie nakazano rozbiórkę pawilonu usługowego stosownie do przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu, prawidłowo zastosował się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezpodstawne były zarzuty naruszenia art. 10, 15 i 77 § 1 K.p.a. Okoliczność, że organ administracji nie poinformował skarżącej o ewentualnej możliwości uzyskania przed sądem powszechnym zgody współwłaścicieli na przeznaczenie wspólnej nieruchomości na cele budowlane nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżąca wiedziała o możliwości wniesienia takiego powództwa.

6 W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez oddalenie skargi, podczas gdy w wyniku prawidłowo sprawowanej ustrojowej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien stwierdzić naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 7-9 oraz 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, że organ wydał zaskarżoną decyzję nie prowadząc żadnego postępowania dowodowego oraz pozbawiając stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. wynika, że skarżąca ma prawo, ale w inny sposób (w postępowaniu cywilnoprawnym) dochodzić stwierdzenia swego uprawnienia do zabudowy części gruntu stanowiącego współwłasność, co oznacza, że organ powinien dać jej szansę uczynienia tego.

7 Przytaczając takie postawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

10 W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżony wyrok, jak i decyzja organu administracji publicznej zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 107/06 (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06), decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

11 W wyroku z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że postanowieniem Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt V Ca [...]dokonano podziału do użytkowania nieruchomości pomiędzy jej współwłaścicielami, przyznając im określone działki do wyłącznego korzystania - podział quoad usum, który z natury swej rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej, nie zmienia zaś stosunków własnościowych. Podział taki może nastąpić w drodze stosownej umowy (porozumienia), zawartej pomiędzy współwłaścicielami lub na podstawie orzeczenia sądu. W jednym i drugim przypadku tak dokonany podział quoad usum i jego zakres, jest uzależniony od zgody wszystkich współwłaścicieli i musi jednoznacznie wynikać z umowy lub z orzeczenia sądu, nie może być domniemywany, czy też dorozumiany. Podział taki jest czynnością zwykłego zarządu. Nie ma wątpliwości, że w tej sprawie umowa taka nie została zawarta pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości i dokonany podział quoad usum, oparty jest jedynie na postanowieniu Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r., z którego nie wynika, aby któremuś z współwłaścicieli przysługiwało prawo zabudowania wydzielonej dla niego części nieruchomości. Skoro w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2005 r. wyraźnie nie sprecyzowano, iż poszczególni współwłaściciele na przyznanych im do wyłącznego korzystania działkach mają prawo do zabudowy, to nie można takiego prawa domniemywać. W wyroku z dnia 18 maja 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że skarżąca U. P. nie uzyskała praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Tym samym przedstawienie postanowienia Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r. organowi, nie stanowiło wykonania obowiązku nałożonego na inwestora decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wobec tego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach nakazującej rozbiórkę przedmiotowego pawilonu było zgodne przepisem art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

12 Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku rozpoznawanej sprawy Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 324). Związanie organ i sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem.

13 W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego, która uwalniałaby organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny od związania oceną prawną co do przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, jak słusznie podniósł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ odwoławczy związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać odmiennych ustaleń, w szczególności stwierdzić wykonania obowiązku przez skarżącą. Z tych przyczyn podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w związku art. 145 § 1 pkt 1) lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia, zdaniem skarżącej, przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego (art. 7-10 § 1, art. 15 oraz art. 77 § 1) uznać należy za chybiony. Organ II instancji związany oceną prawną Sądu, na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącej U. P. rozbiórkę pawilonu usługowego uznając, że skarżąca nie przedstawiła w wyznaczonym terminie żądanego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności postanowienie Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie świadczy o uzyskaniu przez nią praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

14 Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, iż organ administracji wydał zaskarżoną decyzję nie prowadząc żadnego postępowania dowodowego, pozbawiając stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, na co nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji są bezzasadne. Sąd I instancji słusznie uznał, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało należycie przeprowadzone, co prowadziło do prawidłowego ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Należy podkreślić, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję i uchylenia decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie każde naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu nie można dopatrzyć się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło by znacząco wpłynąć na wynik sprawy. Skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu w tej sprawie. W toku trwającego kilka lat postępowania skarżąca składała liczne pisma, odwołania. Okoliczność, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając odwołanie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. oddalającego skargę kasacyjną U. P., nie poinformował skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie miało istotnego wpływu na wynik tej sprawy. Podnoszone przez skarżącą zarzuty nie mogły wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyskała tego prawa w przeciągu trwającego wiele lat postępowania.

15 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.