Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., II OSK 1103/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., II OSK 1103/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 416/20 w sprawie ze skargi A. D. i J. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr WOP.7721.250.2019.TA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy działki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 416/20 oddalił skargę A. D. i J. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr WOP.7721.250.2019.TA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy działki.

3 Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 11 października 2019 r., nr PINB-7141/044/19/PO, którą na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], prowadzone wobec A. D. i J. W.

4 Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył A. D. Opierając ją na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.), podniósł naruszenie:

5 1. prawa materialnego polegające na:

6 a. niewłaściwym zastosowaniu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, polegające na zastosowaniu przywołanego przepisu mimo braku ziszczenia się wszystkich wskazanych w nim przesłanek, co doprowadziło do ograniczenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i skutkowało wydaniem wadliwego wyroku przez sąd I instancji;

7 b. błędnym niezastosowaniu art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stanowiącego iż okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co doprowadziło do ograniczenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i skutkowało wydaniem wadliwego wyroku przez sąd I instancji;

8 2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu:

9 a. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie, tj. brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 maja 2001 r.;

10 b. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, przez oddalenie w całości skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia;

11 c. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 132 p.p.s.a. w związku z art. 10 i 8 k.p.a. przez wydanie wyroku w oparciu o błędne ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu i przy nieusprawiedliwionym ograniczeniu udziału strony a w konsekwencji utrzymaniu w mocy wadliwych decyzji wydanych z uchybieniem podstawowym zasadom prawa administracyjnego w tym tej dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz sprowadzających na skarżącego ryzyko znacznej szkody majątkowej;

12 W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

13 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie go do ponownego rozpatrzenia Sądowi I Instancji;

14 2. skierowanie sprawy na rozprawę i przeprowadzenie jej na odległość z wykorzystaniem elektronicznych środków przekazu umożliwiających jednoczesne nadawanie i odbieranie obrazu wraz z głosem;

15 3. rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2020 r., wydanego pod sygn. II SA/Gd 416/20 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania;

16 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw;

17 5. wstrzymanie wykonania decyzji stanowiącej podstawę niniejszego postępowania;

18 6. zwrot omyłkowo nadpłaconej przez skarżącego opłaty od skargi kasacyjnej.

19 Postanowieniem z dnia 2 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił zawieszenia postępowania w sprawie.

20 W tym samym dniu odmówił także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie wywiedzione od tego orzeczenia, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OZ 1026/20

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

23 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

24 Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

25 Nie są usprawiedliwione w realiach tej sprawy zarzuty naruszenia art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zauważyć bowiem należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym stosownie do zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 31 grudnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

26 Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewidziane w art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1652/21, ONSAiWSA 2022/5/75). Bezpośrednim celem ustanowienia oraz stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID jest, między innymi, ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z tego powodu uwzględnianie rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości jawi się więc również jako nakaz (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1071/21, LEX nr 3523140).

27 Rozpoznając w dniu 10 lutego 2021 r., a więc w czasie pandemii COVID-19, sprawę na posiedzeniu niejawnym Sąd I instancji nie naruszył art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Takie rozpoznanie sprawy było wynikiem nadzwyczajnych okoliczności, niezależnych od Sądu, który orzekał zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawowymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielić należy wskazaną przez Sąd I instancji argumentację, że zaistniały podstawy do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia zarówno skarżących, jak i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa - ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny - może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych wskazanych podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, przesłanką skierowania sprawy na posiedzenie niejawne jest też brak możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że to stwierdzenie Sądu, było niezgodne z rzeczywistością.

28 Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 maja 2001 r. Zawieszenie postępowania, o którym mowa w tym przepisie ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma zastosowanie wówczas, gdy Sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia prawnego jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego, a nie administracyjnego (por. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 125, LEX/el. 2021). Skoro w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż takie zagadnienie nie występuje, a tym samym, że nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia sprawy, nie sposób zarzucać mu, iż postępowania nie zawiesił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest prawidłowe, a zainicjowane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 16 maja 2001 r., którą nakazano skarżącemu rozbiórkę wzniesionych na działce nr [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę wskazanych w niej obiektów, nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla postępowania zakończonego decyzją umarzającą postępowanie. Podkreślić dodatkowo należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów według stanu faktycznego i prawnego na datę ich wydania. Już tylko z tego powodu nie było podstaw do postawienia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku zarzutu niezastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i braku zawieszenia postępowania sądowego.

29 Nie budzi wątpliwości, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ostateczna decyzja z dnia 16 maja 2001 r. nakazująca skarżącemu rozbiórkę tożsamych obiektów pozostawała w obrocie prawnym, co było zresztą przyczyną umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowego. Choć kwesta ta jest jej istotą, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny się do niej odnieść, z uwagi na brak kluczowego zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. (w powiązaniu ze stosownym przepisem regulującym postępowanie przed sądami administracyjnymi).

30 Chybione okazały się pozostałe zarzuty procesowe. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku w kontekście konstytucyjnego i konwencyjnego prawa do sądu (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20).

31 Niezasadnie w ramach tego zarzutu wskazano na naruszenie art. 132 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem i stosownie do postanowień tego przepisu Sąd pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie wyrok. Nie dopuścił się więc naruszenia art. 132 P.p.s.a. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może natomiast stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją, na co skarżący kasacyjnie nie wskazuje.

32 Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z rozstrzygnięciem organu nie stanowi o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej czy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak już wyjaśniono, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, miało umocowanie w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Zaznaczenia wymaga, że przepisy te składają się z paragrafów, obowiązkiem autora środka zaskarżenia było ich przywołanie z uwzględnieniem najmniejszych jednostek redakcyjnych, adekwatnie do podnoszonej argumentacji.

33 Przechodząc do wniosku skarżącej kasacyjnie o dokonanie oceny postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2020 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, stwierdzić należy, że nie było podstaw do jego rozpoznania. W myśl art. 191 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak już wcześniej wskazano okoliczność toczącego się postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 maja 2001 r. nakazującej rozbiórkę, nie ma wpływu na tok niniejszego postępowania. Uznać zatem należy, że odmowa zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy a tym samym nie było podstaw do rozpoznania postanowienia z dnia 2 października 2020 r. w trybie art. 191 p.p.s.a.

34 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.