Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 r., II OSK 1083/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 r., II OSK 1083/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 936/05 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. B. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygnaturze akt: II SA/Bd 936/05 uchylił w całości postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] (znak: [...]), oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] (znak: [...]) o odmowie uwzględnienia zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zmierzającym do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku położonego we W. przy ul. C., w terminie do 31 marca 2005 roku i umieszczenia na nim tablic informacyjnych o grożącym niebezpieczeństwie oraz zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał w pierwszym rzędzie następujący stan faktyczny sprawy.

3 Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. (nr [...]), którym nie uwzględniono zgłoszonych przez I. B. zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, mające na celu realizację obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał bowiem, iż zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności określone w tym przepisie. Przedstawiony natomiast przez I. B. zarzut dotyczący "braku wymagalności obowiązku z innego powodu" (art. 33 pkt 2 powoływanej ustawy) jest bezpodstawny, gdyż z samego zażalenia wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek nie został wyłączony z użytkowania, do czego zostali zobowiązani właściciele posesji decyzją ostateczną z dnia [...] Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż Gmina Miasto W. nie zapewniła lokali zamiennych, organ wskazał, iż jego obowiązkiem jest jedynie przesłanie decyzji o wyłączeniu z użytkowania zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych, czego dokonał. Jeśli zaś chodzi o zarzuty związane z wykonywaniem obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] organ podniósł iż postępowanie egzekucyjne nie dotyczy w/w decyzji, lecz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...].

4 Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy - utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji - odniósł się ponadto do zarzutu niewymagalności obowiązku z innej przyczyny (art. 33 pkt 2 cyt. ustawy) i wskazał, iż niewymagalność obowiązku tożsama jest albo z jego wykonaniem, albo z uchyleniem aktu administracyjnego, z którego obowiązek wynika albo z utraty bytu przez przedmiot, na którym obowiązek ma być wykonany. Żadna z opisanych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie. Do wyżej wymienionej kategorii nie można zaliczyć sytuacji, gdy organ administracyjny nie wydał jeszcze decyzji, która teoretycznie mogłaby ułatwić wykonanie nałożonego obowiązku.

5 Podkreślono ponadto, iż skarżąca mogła kontynuować procedurę odwoławczą lub wystąpić o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku. Przy czym zarzuty i zażalenie wniosła tylko jedna zobowiązana, co oznacza, iż drugi ze zobowiązanych akceptuje fakt prowadzenia egzekucji zmierzającej do wykonania przedmiotowego obowiązku. W konsekwencji organ podkreślił, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji i anulowania nałożonej grzywny. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji nastąpiło bowiem zgodnie z przepisami ww. ustawy i nie występują żadne formalne i merytoryczne przeszkody do jego prowadzenia.

6 Skargę na ostateczne postanowienie WINB w Bydgoszczy wniosła I. B. podnosząc, iż orzeczenie to jest niezasadne z powodu naruszenia przez organ art. 33 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jej zdaniem zostało w sprawie wykazane, iż zobowiązanie nie może być wykonane – wyegzekwowane, a to wobec braku zapewnienia przez Gminę Miasto W. lokali zamiennych. Stąd zachodzi brak wymagalności obowiązku.

7 Zdaniem WSA w Bydgoszczy w świetle tak zarysowanego stanu faktycznego sprawy należało zauważyć, iż zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, iż wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 935/05 uznano za trafne zarzuty egzekucyjne uznając, że obowiązek zapewnienia lokali zamiennych w budynku podlegającym rozbiórce należy do Prezydenta Miasta W. Natomiast pozostałe obowiązki wskazane w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] zostały wykonane.

9 W świetle powołanego wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził, że egzekwowany obowiązek winien spełnić za skarżącą inny podmiot, co nie wyczerpuje dyspozycji art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

10 Wyrok WSA w Bydgoszczy został zaskarżony w całości przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. W skardze kasacyjnej organ zarzucił, iż w postępowaniu w sposób istotny został naruszony art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), gdyż Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy będącej przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Ponadto doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 i art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , poprzez rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie zasadności nałożenia obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wszczęcia egzekucji oraz przyjęcie, iż organy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają kompetencję do podważania obowiązków nałożonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, których wykonanie mają spowodować.

11 Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej wskazał, iż przedmiotem wniesionej do WSA w Bydgoszczy skargi I. B. było przymuszenie jej do wykonania obowiązku, nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z siedzibą w Bydgoszczy z dnia [...] znak: [...]. Orzeczenie to miało charakter decyzji ostatecznej, zaś nałożony obowiązek - pomimo doręczenia w trybie art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej upomnienia - nie został wykonany. Skoro zatem przedmiotem sprawy było tylko postanowienie o wszczęciu egzekucji oraz zarzuty zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym, których przedmiotem mogły być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 ustawy egzekucyjnej, Sąd nie mógł wykroczyć poza granice sprawy. W granicach sprawy nie mieściły się bowiem ani ocena treści, ani ocena wymagalności nałożonego obowiązku ani też ocena jego zasadności. Te elementy na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji nie mogą być w żaden sposób podważane zarówno przez organy, jak i przez zobowiązanego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA w Bydgoszczy rozpoznał merytorycznie podniesione przez I. B. zarzuty kwestionujące nałożony na nią obowiązek, jego zasadność i jego treść, a zatem oceniał legalność ostatecznej decyzji administracyjnej zamiast postanowienia zapadłego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

12 Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przez WSA w Bydgoszczy przepisów prawa materialnego Organ zauważył, iż art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie określa przedmiot postępowania egzekucyjnego stanowiąc, że jest nim postępowanie zmierzające do wykonania obowiązków nałożonych na zobowiązanych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub mających przymiot natychmiastowej wykonalności, ewentualnie wynikających wprost z przepisów prawa. Wyklucza to możliwość jakiejkolwiek weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązków nałożonych lub ustalonych wcześniej w postępowaniu administracyjnym. Taki pogląd znajduje swoje uzasadnienie również w treści art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku, którym to przepisem ustawodawca nałożył na organy egzekucyjne konkretne obowiązki związane ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

13 W konsekwencji postawionych zarzutów Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o dokonanie przez NSA zmiany zaskarżonego wyroku w całości, poprzez oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i prowadzenie rozprawy pod nieobecność organu i jego pełnomocnika

14 W odpowiedzi I. B. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przepisów art.1 i 15 u.p.e. wskazanych przez organ administracyjny . Argumentacja dotyczy w istocie naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. i opiera się na błędnym rozumieniu granic sprawy . Sąd uchylił tylko postanowienie o wszczęciu egzekucji uznając, że obowiązek dostarczenia lokali zamiennych należy do Prezydenta Miasta W.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:

16 Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a wyrok mimo błędnego uzasadnienia, odnoszącego się w istocie do postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia, odpowiada prawu

17 Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 1534, poz. 1270 ze zm./ . powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z tym artykułem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej , niż ta w której wniesiono skargę./por. B. Dauter , B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz , Zakamycze 2005r s.319/. WSA w Bydgoszczy nie wykroczył jednak, wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, poza tak wytyczone granice. Przedmiotem sprawy była bowiem skarga I. B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia []... w sprawie rozpatrzenia zarzutów . WSA w Bydgoszczy wypowiedział się w odniesieniu do tego postanowienia i postanowienia poprzedzającego go w I instancji. Zachowano więc zarówno tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy. Jednocześnie przedmiotem badania ze strony sądu były okoliczności wymienione w art.33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /na dzień wydania zaskarżonego postanowienia- DzU 2002r Nr 110 poz. 968 ze zm/, powoływanej dalej jako u.p.e., stanowiące podstawę rozpatrzenia zarzutów. Zgodnie z art.33 pkt 5 u.p.e. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niewykonalność ta była w przedmiotowej sprawie konsekwencją regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego/ DzU 2005r Nr 31, poz.266 ze zm/ Na podstawie art.4 ust.2 tej ustawy -to gmina –na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie powinna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne , a także zaspokoić potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Art. 11 ust. 9 tej ustawy przewiduje, że w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek dostarczenia lokalu spoczywa do dnia 31 grudnia 2015 r na właściwej gminie /art.32 ustawy/. Jego realizację zapewnia art.68 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane / na dzień wydania zaskarżonego postanowienia DzU 2003r Nr 207, poz.2016 ze zm/, który nakazuje doręczać decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel. O ile więc egzekwowany obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot-gmina. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2000r sygn. akt II SA/Gd 1685/98 skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali , skoro nimi nie dysponuje. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu , gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania. Brak wykonalności obowiązku podlega zaś kontroli organu egzekucyjnego w ramach rozpatrywanych zarzutów. . Wypowiedzenie się Sądu w tej kwestii mieści się w granicach rozpatrywanej sprawy , dotyczy bowiem podstaw zarzutów wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

18 Z powyższych względów nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art.1 i 15 §1 u.p.e. .Zgodnie z art.1 ustawa określa bowiem :

19 1. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków,

20 2. prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków o których mowa w art.2

21 3. sposób i zakres udzielania pomocy obcemu państwu lub korzystania z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych.

22 Art. 15 ust. 1 u.p.e. wskazuje natomiast , kiedy może być wszczęta egzekucja administracyjna.

23 WSA w Bydgoszczy nie dokonał zaś błędnej wykładni tych przepisów . Przedmiotem jego oceny nie była weryfikacja decyzji administracyjnej tylko postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z punktu widzenia podstaw przewidzianych w art.33 u.p.e.

24 Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153 , poz.1270 ze zm/.

25 O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu/ DzU Nr 163, poz.1349 ze zm/.