Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., II OSK 1074/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., II OSK 1074/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 4/09 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 II OSK 1074/09 U z a s a d n i e n i e

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 4/09 po rozpoznaniu skargi J. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Olkuszu z dnia [...] lipca 2003 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie - uchylił zaskarżone postanowienie.

4 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. w wyniku skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 26 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Kr 1793/03 zostało wstrzymane wykonanie decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego, co spowodowało pierwotnie nie podjęcie orzeczenia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego a więc Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał, że nie zachodzi przeszkoda do rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r., bowiem skarga z mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2006 r. została oddalona.

5 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie z dnia [...] października 2008 r. J. D. podniosła, że ostatecznie postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. organ egzekucyjny zawiesił wszczęte postępowanie egzekucyjne.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że jak wynika z przedłożonych na żądanie Sądu akt administracyjnych organu I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu zawiesił postępowanie egzekucyjne, zaś w aktach administracyjnych brak jest postanowienia o jego podjęciu. W myśl art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu między innymi w razie wstrzymania wykonania obowiązku, a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie skoro postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone z uwagi na fakt wydania przez sąd administracyjny w dniu 26 listopada 2003 r. postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej do sądu decyzji o rozbiórce. Na podstawie art. 57 ( 1 tej ustawy organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia, którą to przyczynę stanowi upadek postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji na skutek wydania w dniu 21 listopada 2006 r. wyroku oddalającego skargę. Pomimo zaistnienia przyczyny do podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego nie zostało ono podjęte.

7 Skoro podstawowym skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie dalszego biegu postępowania, czyli zaniechanie podejmowania czynności procesowych, to bez wydania postanowienia o podjęciu postępowania, organ odwoławczy nie mógł wydać zaskarżonego postanowienia.

8 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 2 oraz art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./ polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest czynnością egzekucyjną oraz że niedopuszczalne jest rozpatrzenie zażalenia po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Skarga kasacyjna zawiera też zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 141 ( 4 ppsa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie prawa materialnego, a w szczególności art. 1a pkt 2 oraz art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie zażalenia na postanowienie wydane przed datą zawieszenia postępowania, po dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania.

9 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że fakt zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wpływa na uprawnienia organu wojewódzkiego, jako organu nadzoru nad organem egzekucyjnym w zakresie rozpoznania zażalenia. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia już dokonanych czynności egzekucyjnych /postanowienia o nałożeniu grzywny/. Wniesienie zażalenia od tego postanowienia obligowało do jego rozpoznania przez organ odwoławczy, który nie występuje jako organ egzekucyjny, czyli organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych ustawą środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków. Organ wojewódzki nie podejmował więc czynności egzekucyjnych w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

11 Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie powołano naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 2 oraz art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec przyjęcia, że rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest czynnością egzekucyjną, jak też że niedopuszczalne jest rozpatrzenie zażalenia po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego a ponadto naruszenie przepisów postępowania - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 141 ( 4 ppsa wobec błędnej wykładni i zastosowania prawa materialnego, a w szczególności art. 1a pkt 2 oraz art. 56 ( 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak sprecyzowane podstawy skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie błędnie kwalifikują wskazane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące okoliczności wymagających zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji wpływających na konieczność powstrzymanie się od procedowania w sprawie /wydania orzeczenia przez organ odwoławczy/ w razie podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania, jako przepisy prawa materialnego, podczas gdy w istocie są to przepisy prawa formalnego /procesowego/. Z treści skargi kasacyjnej można wnosić, że sporządzający ją, który twierdzi, że sprawa zasadza się na regulacji prawno-materialnej, dotyczącej zakresu kompetencji organu egzekucyjnego, którym jak to podkreśla, z pewnością nie jest organ wojewódzki, jako organ odwoławczy /rozpoznający zażalenie od postanowienia organu egzekucyjnego - pierwszej instancji/, ma prawo bez przeszkód rozpoznać wniesiony środek zaskarżenia pomimo, iż niespornie pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Otóż właśnie z nieporozumienia co do tego, czy chodzi o przepisy prawno-materialne, czy też procesowe, wywodzi się zarzut, iż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem podanych w skardze kasacyjnej przepisów.

12 Nie powinno budzić wątpliwości, iż kwestia toku postępowania, w tym także postępowania egzekucyjnego w administracji, należy do prawa procesowego a nie materialnego. Przesłanki zawieszenia postępowania, do których należy m. in. wstrzymanie wykonania orzeczenia administracyjnego stanowiącego podstawę wydania tytułu wykonawczego, jak też orzeczenie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, należą do kwestii procesowych. Skoro więc nie jest w sprawie sporne, że zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, co ma ten skutek, że nie jest możliwe prowadzenie tego postępowania bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania /w rozpatrywanej sprawie z tej przyczyny, iż odpadła podstawa do zawieszenia postępowania wobec wydania wyroku oddalającego skargę na decyzję o rozbiórce przez sąd administracyjny/, jak to słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, organ odwoławczy nie mógł przystąpić do rozpoznania, a następnie do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu w II instancji. Gdyby przykładowo decyzja stanowiąca podstawę wydania tytułu wykonawczego została przez sąd administracyjny uchylona, to rozstrzygnięcie zażalenia poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jeszcze przed wydaniem wyroku, jako przedwczesne a także niewłaściwe, musiałoby być usunięte z obrotu prawnego. Tego rodzaju sytuacjom zapobiega właśnie stosowanie instytucji zawieszenia postępowania i w związku z tym powstrzymania się od procedowania do czasu podjęcia zawieszonego postępowania wobec ustania przyczyny zawieszenia. Wszystko to powoduje, że podnoszone w sprawie zarzuty przez organ wojewódzki, dotyczące w szczególności kwestii wykonywania czynności przez organ egzekucyjny i brak właściwości organu wojewódzkiego do prowadzenia egzekucji administracyjnej, są faktycznie bezprzedmiotowe, skoro istotą rzeczy jest obowiązek powstrzymania się od procedowania /toczenia postępowania egzekucyjnego/ w czasie zawieszenia postępowania, a nie wykonywanie czynności o charakterze materialno-prawnym.

13 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.