Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1063/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1063/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 738/08 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 II OSK 1063/09 U z a s a d n i e n i e

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 738/08 po rozpoznaniu skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie statutu gminy - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności ( 3 uchwały Rady Miejskiej w K. zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił.

4 W uzasadnieniu wyroku podano, iż rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego została stwierdzona nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w częściach określonych w ( 3, 8 ust. 1 w zakresie zobowiązania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do uczestniczenia w sesjach rady, ( 12 w zakresie "lub z innych ważnych powodów", ( 14, 59, 78 i 96. Skargę wniesioną na powyższe rozstrzygnięcie, podnoszącą nieprawidłowość tego rozstrzygnięcia, bowiem kwestionowana uchwała jest zgodna z prawem, Sąd pierwszej instancji uwzględnił jedynie w części dotyczącej ( 3 uchwały w sprawie statutu stwierdzając, że przepis ten, regulujący kwestie herbu i hejnału gminy wbrew twierdzeniu Wojewody, jest zgodny z prawem, a to Konstytucją RP. W ocenie Sądu podstawy prawne do podjęcia uchwały w sprawie statutu zostały zawarte w Konstytucji i przepisach ustawy ustrojowej. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, zaś art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ określa organ właściwy do uchwalenia statutu /jest nim rada gminy/. Podstawę do regulacji statutowej określa art. 3 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy. Brak jest enumeratywnego ustawowego określenia treści statutu. Ustawa przyznaje jednostce samorządu terytorialnego samodzielność określenia w statucie własnego. Zasadniczo określenie "ustrój" jest utożsamiane z organizacją i strukturą, jednak w doktrynie wskazuje się na potrzebę szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy" jako jednostki o charakterze korporacyjnym. Wspólnota posługuje się dozwolonymi przez prawo środkami i metodami działania, zaś do nich w ocenie Sądu można zaliczyć ustalenie i wykorzystywanie odpowiednich odznak i symboli. Herb gminy /miasta/, regulowany kwestionowanym przez Wojewodę przepisem, jest symbolem przynależności społecznej, tradycji, historii, jest elementem samoidentyfikacji wspólnoty gminnej, natomiast hejnał - którego również dotyczy wspomniany przepis, stanowi uzupełniający element herbu /por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 695/96. Ustanowienie herbu ma się odbywać w drodze uchwały rady gminy, w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii oraz miejscową tradycją historyczną - art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm./. Uchwała ta w ocenie Sądu ma charakter statutowy, jest aktem prawa miejscowego.

5 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionującą zawarte w nim rozstrzygnięcie tylko w zakresie stwierdzenia nieważności ( 3 uchwały w sprawie statutu, wniósł Wojewoda Śląski reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

6 1/ art. 169 ust. 4 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w zakres pojęcia "ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego" wchodzą sprawy związane z ustaleniem herbu i hejnału gminy oraz zasad ich używania,

7 2/ art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie herbu podjęta na tej podstawie ma charakter statutowy.

8 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż przeciwko stanowisku Sądu, że uchwalenie herbu gminy należy do materii statutowej przemawia systemowa wykładnia przepisu określonego w pkt 2, wymieniającego jako należące do zadań własnych gminy poza ustalaniem herbu gminy również takie m.in. jak nadawanie nazw ulicom i placom publicznych, zaś ta materia niewątpliwie nie jest zaliczana do statutowej. Samodzielność statutową gminy ograniczają ustawy /art. 169 ust. 4 Konstytucji RP/. Granice ustaw wynikają z przepisów prawa materialnego, w tym wypadku, ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Przeciwko zaliczeniu spraw związanych z ustalaniem zasad używania herbu gminy do materii statutowej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II OSA 1453/08 wskazując w konkretnej sprawie, że nie jest to materia związana z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego ani też z organizacją wewnętrzną, czy trybem pracy jej organów, a tym samym nie należy do materii statutowej. Tym samym skarga powinna być przez Sąd pierwszej instancji oddalona w całości.

9 Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina K. wnosząc o jej oddalenie, wyjaśniając, że "niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy" twierdzi się w skardze kasacyjnej, iż w statucie uregulowano sprawy herbu i hejnału gminy podczas gdy w istocie statut nie wprowadza herbu gminy, nie ustanawia go, lecz "rejestruje fakt jego istnienia od lat".

10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

11 Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszą się do tego, iż organ ją wnoszący kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że w kompetencjach rady gminy do stanowienia jej statutu mieszczą się kwestie ustalenia herbu i hejnału gminy, wiążące się z samodzielnością danego podmiotu samorządowego jak i jego korporacyjnością, przy jednoczesnym braku sporu w takiej kwestii, iż statut gminy stanowi prawo miejscowe, obowiązujące na terenie danej gminy. Otóż skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1453/08, przywołanym przez Wojewodę Śląskiego, w uzasadnieniu którego wskazano, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej a w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach i innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mają m. in. prawo stanowienia przepisów normujących wewnętrzny ustrój gminy przede wszystkim w drodze statutu, jednak nie należy do nich normowanie zasad i warunków używania herbu. Nie jest to bowiem materia statutowa, do której należy niewątpliwie ustalenie wewnętrznego ustroju gminy. Do zakresu regulowanego statutem nie można tym samym w ocenie NSA orzekającego w niniejszej sprawie zaliczyć też ustalenia herbu gminy, jako materii nie związanej z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów.

12 Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że treść odpowiedzi na skargę wskazuje jednoznacznie, że w zakwestionowanym przez Wojewodę Śląskiego przepisie nie ustala się w istocie żadnej materii, którą można byłoby określić jako stanowienie tą uchwałą prawa i to prawa miejscowego, lecz jedynie zawarte są w nim informacje dotyczące herbu i hejnału Gminy, ustalonego znacznie wcześniej "przed laty", jak twierdzi strona, według obowiązujących wówczas przepisów. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, iż skoro z woli ustawodawczy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie statutu jako prawo miejscowe obowiązujące na jej terenie, to przepisy tam zawarte muszą mieć charakter normatywny, a więc taki, który odczytuje się jako regulacje ustrojowe lub określające obowiązki /zadania/ czy uprawnienia, nie powinno się natomiast w statucie zamieszczać treści informacyjnych, które nie są prawem. Materia natomiast, którą gmina uznaje za istotną, w szczególności dla jej promocji, może znaleźć miejsce w opracowaniach wydawniczych, nie stanowiących jednak regulacji prawnych.

13 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.