Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r., II OSK 1046/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r., II OSK 1046/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 727/21 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2021 r., nr SKO.73.456.2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 727/21, oddalił skargę D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2021 r., nr SKO.73.456.2020 w przedmiocie warunków zabudowy.

3 Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 30 października 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 58,9 DJP – o planowanej obsadzie 840 warchlaków lub 420 tuczników, na działce nr [...], obręb [...], gm. R.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

5 Wyrokowi zarzucono:

6 1. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez:

7 a. zaaprobowanie przez Sąd stanowiska wyrażonego przez organy administracyjne obu instancji i uznanie, że prawidłowe w danych okolicznościach było najpierw wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, a następnie jej utrzymanie w mocy pomimo samodzielnego i zamkniętego charakteru planowanego przedsięwzięcia i uznanie za prawidłowe żądań organów administracyjnych w postaci konieczności uprzedniego przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy w danym stanie faktycznym brak było ku temu podstaw z uwagi na brak jednoznacznej podstawy prawnej, zaś rozstrzygnięcie zostało oparte o reguły zapobiegania i przezorności niebędące podstawami o charakterze materialnoprawnym;

8 b. zaaprobowanie stanowiska uznającego, że dokonując oceny konieczności uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej należy uwzględnić fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych jest sześć takich budynków, a ponadto na działce nr [...] istnieje i funkcjonuje budynek inwentarski o obsadzie 135 DJP, podczas gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego wykazał w sposób dostateczny przesłanki przemawiające za indywidualnym charakterem przedsięwzięcia i niezasadnością stanowiska organów administracyjnych, zaś organ nie wykazał okoliczności przeciwnych, również w kontekście podnoszonej przez skarżącego definicji legalnej pojęcia "zakładu" wyrażonej w art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska;

9 c. pominięciu, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest jednoznacznych podstaw prawnych dotyczących zagadnienia kumulacji oddziaływań na etapie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a zwłaszcza możliwych do zastosowania metod i norm z uwagi na brak definicji tegoż pojęcia na gruncie przedmiotowego postępowania, podczas gdy równocześnie uznano, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują składania wniosków na każdy z planowanych budynków oddzielnie,

10 d. pominięciu, że z uwagi na zakreślony ramami sprawy stan faktyczny żądanie przedłożenia organom administracyjnym uprzedniej decyzji środowiskowej należałoby uznać za niemożliwe do spełnienia z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy w kontekście charakteru złożonych przez inne podmioty wniosków dotyczących planowanych przedsięwzięć "sąsiednich";

11 w konsekwencji powyższego

12 2. naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z poźn. zm., dalej: "u.i.ś") przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które należałoby kwalifikować jako wymagające uzyskania decyzji środowiskowej, albowiem planowane przedsięwzięcie nie wypełnia przesłanek pozwalających na uznanie za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, albowiem decydowało bezpośrednio o rozstrzygnięciu zawartym w sentencji wyroku;

13 a w konsekwencji powyższych naruszeń

14 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy w prawidłowym stanie rzeczy należało zastosować art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji (oraz rozważyć możliwość uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji), co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało niekorzystne rozstrzygnięcie dla skarżącego.

15 Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zgodnie z treścią art. 203 p.p.s.a.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

18 Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

20 Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

21 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

22 Na podstawie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz zgromadzonego materiału w aktach sprawy, należy wnosić, że źródłem sporu powstałego w związku z utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji jest kwestia istnienia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia.

23 Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.ś., "Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko." Do przedsięwzięć, o których mowa w pkt 1 i 2, zalicza się według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "rozporządzenie"), które miało zastosowanie w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji, między innymi: chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) oraz chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (§ 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko).

24 Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro jej wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 58,9 DJP, to ustalenie warunków zabudowy na realizację tego przedsięwzięcia nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

25 Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym: "Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: (...) 3) nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy." Należy nadmienić, że w przywołanym wyżej art. 72 ust. 1 u.i.ś jest mowa m.in. o "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (pkt 3).

26 W realiach rozpatrywanej przez organy administracji sprawy zachodziły przesłanki do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ: 1) w sąsiedztwie działki, która miała być objęta ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy funkcjonuje już chlewnia o obsadzie 135 DJP; 2) skarżąca kasacyjnie oprócz wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 58,9 DJP – o planowanej obsadzie 840 warchlaków lub 420 tuczników, na działce nr [...], obręb [...], gm. R., równocześnie złożyła analogiczny wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...], obręb [...], gm. R.; 3) w tym samym czasie, w którym skarżąca kasacyjnie złożyła przedmiotowy wniosek, inni inwestorzy złożyli wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięć polegających na budowie budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 58,9 DJP na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w pobliżu działki nr [...].

27 Skarżąca kasacyjnie, kwestionując zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, z uwagi na to, że parametry charakteryzujących przedsięwzięcie zostały zsumowane z parametrami przedsięwzięć nieznajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu, nie uwzględniła motywów wprowadzenia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem warunków zabudowy, wśród których kluczowym jest ograniczenie ingerencji w środowisko przedsięwzięć, które ze względu na swój charakter, czy rozmiary mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Stopień oddziaływania na środowisko zależy między innymi do rozmiarów i intensywności danego przedsięwzięcia (por. K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 71). Z tego też powodu, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy również przedsięwzięcia nieosiągającego progu określonego w ust. 1 tego paragrafu. Zsumowanie parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie będące przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, zapobiegając sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, służyć ma określeniu stopnia oddziaływania na środowisko (skumulowania skutków tego oddziaływania). Określenie to ma znaczenie pierwszoplanowe z perspektywy celu, w jakim wprowadzono do obowiązującego porządku prawnego wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a którym jest urzeczywistnianie fundamentalnych zasad prawa ochrony środowiska, jakimi są zasady prewencji i przezorności.

28 Wykładnia przepisów u.i.ś. i rozporządzenia, prowadząca do poddania wymogowi uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia przedstawionego przez skarżącą kasacyjnie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z powodu bliskiego położenia działki nr [...] względem wymienionych wyżej działek, na których zostały realizowane lub są planowane przedsięwzięcia polegające na budowie budynku inwentarskiego – chlewni, znajduje swoje uzasadnienia w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1, dalej: "dyrektywa 2011"). W myśl art. 2 ust. 1 zd. 1 tejże dyrektywy: "Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia."

29 Europejski Trybunał Sprawiedliwości, odwołując się do art. 2 ust. 1 uchylonej dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.U.UE.L.1985.175.40), którego treść została przeniesiona do art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011, uznał za konieczne uwzględnianie łącznego oddziaływania na środowisko przedsięwzięć tego samego rodzaju z powodu ich bliskiego położenia w stosunku do siebie (wyrok TS z 25.07.2008 r., C-142/07, ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA v. AYUNTAMIENTO DE MADRID, ZOTSiS 2008, nr 7B, poz. I-6097).

30 Zważywszy na przedstawione uwarunkowania systemowe i celowościowe należało w niniejszej sprawie, uwzględniając lokalizację planowanego przez skarżącą kasacyjnie przedsięwzięcia oraz planowanych i realizowanych przedsięwzięć w pobliżu działki nr [...], potraktować je wszystkie jako przedsięwzięcia znajdujące się na terenie jednego zakładu w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Odmienna wykładania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia prowadziłaby bowiem do obejścia przepisów art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. oraz przywoływanych przepisów rozporządzenia, doprowadzając jednocześnie do sprzeczności tak (błędnie) rozumianej treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dyrektywą 2011.

31 Z tych też względów należało uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i pozostający z nim w integralnym związku zarzut naruszenia przepisów art. 63 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś przez ich niewłaściwe zastosowanie.

32 Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – należało zastosować art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.

33 Według stanowiska ugruntowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi, jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być uznane za samoistną podstawę skargi kasacyjnej. Zatem nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej, pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 1224/21, LEX nr 3248455 oraz wyrok NSA z 10.02.2022 r., III OSK 5028/21, LEX nr 3315335).

34 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.