Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2022 r., II OSK 1030/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2022 r., II OSK 1030/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 700/20 w sprawie ze skargi K.G. I K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 700/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.G. I K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

3 Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

4 Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie obejmującym budowę zjazdu z drogi publicznej ul. M. w K. oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "[...]".

5 Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K.G. I K.G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, iż przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity, Dz. U. z 2018 r., póz. 1945 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.). W obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, ale również zabudowa wielorodzinna. Również zabudowa na działce nr [...] przy ul. M. spełnia przymioty zabudowy wielorodzinnej, w której wydzielonych jest 21 lokali.

6 Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 700/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.G. i K.G. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r.

7 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że nawet jednoznaczna przewaga w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie wyklucza udzielenia promesy na budowę w tymże obszarze obiektu zabudowy wielomieszkaniowej. W sporządzonej w rozpoznawanej sprawie analizie wyjaśniono szczegółowo przyczyny, dla których uznano za dopuszczalne lokowanie zabudowy wielomieszkaniowej we wskazanym przez inwestora terenie. Wśród nich wymieniono charakter i właściwości zabudowy znajdującej się obecnie przy ul. M. Na zabudowę tę generalnie składają się budynki jednorodzinne, ale jako "zbliźniaczone" tworzą bryły, do parametrów których absolutnie można przyrównać inwestycję planowaną. Wbrew twierdzeniom skarżących obiekt znajdujący się na działce [...] nie składa się obecnie z budynków jednorodzinnych. W każdym z trzech połączonych budynków wydzielono po trzy lokale mieszkalne, a to oznacza, że są to trzy, połączone ze sobą budynki wielorodzinne. Wskaźniki i parametry nowej zabudowy zostały ustalone prawidłowo.

8 Sąd podzielił ocenę organów dotyczącą umiejscowienia i przebiegu linii zabudowy. O sposobie jej ustalenia zdecydowało specyficzne usytuowanie terenu inwestycji, u szczytu ślepej ulicy M. Tym usytuowaniem też organy (za treścią analizy) zasadnie umotywowały przyjęcie elewacji wschodniej jako elewacji frontowej i określiły jej szerokość.

9 W skardze kasacyjnej K.G. I K.G. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

10 1. art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania ładu przestrzennego;

11 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w obszarze analizowanym na cele wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, podczas gdy takiego budynku nie ma, a co za tym idzie nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;

12 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez ich zastosowanie pomimo tego, że były podstawy aby skargę uwzględnić, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza wskazane przepisy prawa, bowiem materiał dowodowy nie jest pełny i nie został zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego nieprawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji Kolegium;

13 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny aktualności oświadczeń gestorów mediów o możliwości i warunkach przyłączenia ([...]), które są wydane na określony czas i nie wiążą bezterminowo, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem ustalenie, że okres ważności tych oświadczeń upłynął powinno skutkować uchyleniem tak decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K.

14 Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że w niniejszej sprawie wydano, a następnie utrzymano w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji, gdy planowany budynek wielorodzinny w sposób oczywisty narusza ład przestrzenny. Zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją całkowicie łamie ład przestrzenny istniejący w analizowanym obszarze poprzez ustalenie linii zabudowy w sposób odmienny od istniejącej, tj. nie wzdłuż ul. Z. M., a frontem w kierunku ul. P. Ukształtowanie przestrzeni w celu utworzenia harmonijnej całości wymaga kontynuacji linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu.

16 Zarówno organ I jak i II instancji nie wskazały, jaka jeszcze działka, oprócz wymienionej działki nr [...] jest zabudowana w sposób podobny. Ul. M. zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi lub w zabudowie bliźniaczej, a nie wielorodzinnymi. Organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjęły zabudowę znajdująca się na działce nr [...]. Nie można jednak przyjąć, iż obiekt znajdujący się na działce nr [...] stanowią trzy połączone ze sobą budynki wielorodzinne. Przyjęcie, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] stanowi odpowiedni wzorzec dla planowanej zabudowy wielorodzinnej podczas gdy na zabudowę tę składają się budynki jednorodzinne, a jednocześnie brak w analizowanym obszarze jakiejkolwiek innej działki zabudowanej domem wielorodzinnym, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić zabudowę podobną do planowanej.

17 Zgromadzone w aktach opinie gestorów mediów są wydane na określony czas i nie wiążą bezterminowo, czego Wojewódzki Sąd w Krakowie, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zweryfikowały. Jeżeli okres obowiązywania warunków minął, wówczas przesłanka przewidziana w art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. nie została spełniona.

18 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

20 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

21 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

22 Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący kasacyjnie starają się podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co nie może odnieść skutku w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

23 Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów polegać miało zdaniem skarżących kasacyjnie na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organy administracji wydały rozstrzygnięcie na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

24 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została w sprawie dokonana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Zawarta w aktach sprawy analiza składająca się z części tekstowej i graficznej czyni zadość wymogom § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Mając na uwadze, że front działki ma wartość tylko ok. 6,0 m, trzykrotna szerokość jest mniejsza niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2 , granicę obszaru wyznaczono w odległości 50 m wokół terenu inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa wielorodzinna. Na działce nr [...] przy ul. M. zlokalizowany jest budynek wielorodzinny. Ustalenia w zakresie sposobu zagospodarowania terenu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazały się wystarczające dla oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

25 Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

26 Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada ta, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (por. wyroki NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12 oraz z dnia z dnia 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

27 Dlatego też kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12; z dnia 20 października 2021 r., II OSK 421/21 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

28 Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15, LEX nr 2316497).

29 Mając powyższe na uwadze, niewadliwe ustalenie przez organy administracji publicznej, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna, dopuszczalne było przyjęcie, że w sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Okoliczność, iż w obszarze analizowanym, jedynie na działce nr [...] przy ul. M. zlokalizowany jest budynek wielorodzinny, nie stanowił przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy, dla wnioskowanej inwestycji. W przypadku bowiem gdy planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

30 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.