Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., II OKW 32/24

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., II OKW 32/24

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg: 1. Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (J. O. i inni) 2. Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i inni) na postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 8 stycznia 2024 r., nr 9/2024 w przedmiocie zmian w podziale powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze 1. odrzuca skargę Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (J. O. i inni) 2. oddala skargę Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i inni).

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie.

3 Komisarz Wyborczy w Ostrołęce, dalej: "Komisarz Wyborczy" lub "Komisarz", postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r., nr 9/2024, dna podstawie art. 421 § 1 w związku z art. 450 i art. 454 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), dalej: "Kodeks wyborczy", dokonał zmian w podziale powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze ustalonym postanowieniem Nr 4/2018 Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 17 sierpnia 2018 r. w sprawie podziału powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7974).

4 W dniu 9 stycznia 2024 r. Grupa Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (J. O. i inni) wniosła skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zachowanie dotychczasowego podziału. Do skargi dołączono listę 20 wyborców ze wskazaniem adresu zameldowania oraz podpisem, nie podano zaś numerów PESEL wyborców.

5 W uzasadnieniu skargi wyborcy podnieśli, że zmiana okręgów jest niekorzystna dla wyborców, ponieważ modyfikuje system utrwalony przez wiele lat, do którego wyborcy już się przyzwyczaili.

6 Jako szczególnie niekorzystne dla nich jako mieszkańców Gminy Baranowo uznali zmiany wprowadzone w § 1 pkt 2) i 3), ponieważ okręg traci liczbę mandatów. Mieszkańcy Gminy Baranowo dotychczas mieli możliwość ubiegania się o 6 mandatów w swoim okręgu, aktualnie na skutek sztucznego odłączenia Gminy Olszewo-Borki, a w to miejsce przyłączenia Gminy Czarnia - liczba przedstawicieli wybieranych do Rady Powiatu spada do 4 osób.

7 W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie.

8 W dniu 11 stycznia 2024 r. kolejna Grupa Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i inni) wniosła skargę na powyższe postanowienie. Do skargi dołączono listę 38 wyborców ze wskazaniem adresu zameldowania, podpisem oraz numerem PESEL wyborcy.

9 W uzasadnieniu skargi wskazano, że na przestrzeni ostatniego czasu nie zaszły żadne istotne okoliczności wymagające zmiany poprzedniego Postanowienia Komisarza Wyborczego w sprawie podziału Powiatu Ostrołęckiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu (Postanowienie nr 4/2018 z dnia 17 sierpnia 2018 r.). Przesłanki zmiany granic okręgów wyborczych określone zostały w art. 421 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego. Zaskarżone postanowienie nie wskazuje żadnej z przesłanek wskazanych w wyżej wymienionym przepisie uzasadniających dokonanie zmian w podziale powiatu na okręgi wyborcze. W ocenie skarżących, przesłanki takie nie zachodzą.

10 Podnieśli, że zatwierdzony przez Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I podział, o którym mowa w Postanowieniu 9/2024 z dn. 08.01.2023 r., jest dla nich niezrozumiały jeżeli chodzi o kwestie położenia względem siebie poszczególnych gmin wchodzących w skład danego okręgu. Przykładem takiej sytuacji jest okręg nr 4, do którego Postanowieniem została przyłączona gmina Czarnia - oddalona o kilkadziesiąt kilometrów od gminy Lelis, należącej również do wspomnianego okręgu nr 4. Oprócz tego, wspomniane powyżej gminy okręgu nr 4 tj. Gmina Czarnia i Gmina Lelis nie sąsiadują ze sobą w sensie administracyjnym tj. nie graniczą ze sobą, co jest sprzeczne z pkt. 25 w zw. z pkt. 33 załącznika do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dn. 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody do głosowania.

11 Podział powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze zatwierdzony Postanowieniem nr 9/2024 z dnia 8 stycznia 2024 r. Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I odwraca na niekorzyść mieszkańców powiatu ostrołęckiego tj. wyborców strukturę reprezentatywności radnych w odniesieniu do okręgów wyborczych (norma przedstawicielska), tym samym wprowadzając dużą rozbieżność norm w poszczególnych okręgach.

12 Według skarżących, postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I, o którym mowa powyżej, nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia, które wprost stanowiłoby wyjaśnienie nowej struktury podziału powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze.

13 W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o jej oddalenie.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

15 Zgodnie z art. 450 Kodeksu wyborczego, do wyborów do rad powiatów w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 10 dotyczące wyborów do rad w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców, chyba że przepisy niniejszego rozdziału stanowią inaczej.

16 Według zaś art. 456 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego, na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie powiatu, radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 455.

17 Postępowanie z takiej skargi jest uregulowane w dalszych normach procesowych przywołanego przepisu art. 456 § 1, z tym, że zgodnie z ostatnim zdaniem tego przepisu, przepis art. 420 § 3 stosuje się.

18 W myśl tego przepisu, w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860), dalej: "P.p.s.a.", dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 2 – 6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96 – 122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243 – 262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni.

19 Stosownie do art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie natomiast z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a., pismo strony, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku.

20 W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22, którą sądy administracyjne są związane, niezachowanie wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym skargi.

21 Na liście wyborców załączonej do skargi z dnia 9 stycznia 2024 r., złożonej przez 20 wyborców, wskazujących J. O. jako osobę wskazaną do korespondencji, wraz z danymi 20 osób, widniały jedynie imiona i nazwiska, adresy zamieszkania wyborców oraz ich podpisy. Nie podano numerów PESEL.

22 Podanie imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające, do ustalenia statusu danej osoby - przepisy Kodeksu wyborczego wymagają podania przede wszystkim numeru PESEL (por. np. przepisy dotyczące tworzenia list poparcia kandydatów, np. do rad gmin, art. 427 § 3 czy przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Wyborców) – patrz: postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 15/24.

23 Podkreślić należy, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 P.p.s.a. i wezwanie skarżących do uzupełnienia ww. braków formalnych skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (zob. postanowienie NSA z 3 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 4/23). W postanowieniu tym powołano stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepis ten nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, Art. 420). Za odrzuceniem takiej możliwości na gruncie niniejszej sprawy przemawia sam charakter postępowania ze skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych. Podjęcie określonych czynności w tym postępowaniu (zarówno przez stronę, organ czy sąd) obwarowane jest krótkimi (kilkudniowymi) terminami. Powyższe, jak również inne regulacje Kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1 tego Kodeksu, przewidujący odrębny dla postępowania w trybie wyborczym sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu czy organu, świadczą o tym, jak istotna jest na gruncie tego postępowania zasada szybkości. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt Ts 194/12, w którym wskazano na szczególny charakter postępowań wszczynanych w trybie wyborczym, które - jako prowadzone co do zasady w toku kampanii wyborczej - wymagają przyspieszonego procedowania. Takie rozwiązanie, polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków, ze względu na konieczność dochowania 5-dniowego, ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, jest możliwe ze względu na treść art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego.

24 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego odrzucił skargę Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (J. O. i innych) – por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt IIOKW 14/24.

25 Skarga Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i innych) z dnia 11 stycznia 2024 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

26 Sprawy podziału powiatu na okręgi w celu przeprowadzenia wyborów do rady powiatu zostały unormowane w art. 454 Kodeksu wyborczego. W § 2 tego artykułu została zawarta zasada, w myśl której, okręgiem wyborczym jest jedna gmina. Od tej zasady zostały przewidziane wyjątki, ujęte odpowiednio w art. 454 § 3 i § 4 Kodeksu wyborczego. I tak, według art. 454 § 3 Kodeksu wyborczego, możliwe jest odejście od powyższej zasady na rzecz łączenia gminy w celu utworzenia okręgu, tylko w przypadku, gdy liczba radnych przypadająca na którąkolwiek z gmin, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiłaby mniej niż 3.

27 Skoro zatem z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że liczba mandatów przypadających na Gminę Olszewo-Borki, nie wynosi mniej, niż 3, nie mogła być ona łączona z innymi jednostkami. Ta sama sytuacja dotyczy Gminy Rzekuń. Nie było zatem możliwe pozostawienie podziału przyjętego postanowieniem Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr 4/2018.

28 Odnosząc się do zarzutu, że podział na okręgi wyborcze ustanowiony postanowieniem Komisarza Wyborczego jest nieprawidłowy ze względu na topografię powiatu i narusza zasadę stałości okręgów, wskazać należy, że wprawdzie art. 419 § 1 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego przewiduje, że podział powiatu na okręgi wyborcze jest stały, to jednak czyni to z zastrzeżeniem, że w przypadkach określonych w art. 421 tej ustawy możliwe jest dokonanie w określonym terminie zmian granic okręgów wyborczych m.in. z uwagi na zmianę liczby mieszkańców.

29 Odnotować przy tym należy, że zasady łączenia gmin w okręgi wyborcze określone w art. 454 Kodeksu wyborczego nie przewidują, aby wszystkie gminy łączone w okręg wyborczy sąsiadowały ze sobą wzajemnie. Możliwe jest zatem takie ukształtowanie okręgu wyborczego złożonego z kilku gmin, w którego przypadku co najmniej dwie gminy nie mają wspólnej granicy, ale okręg wyborczy stanowi spójne terytorium. Tym samym wspomniany zarzut należało uznać za nieuzasadniony (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OKW 7/18). Jak zaś wskazał Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę Grupy Wyborców (Artur Kozłowskie i inni) Gmina Czarnia i Gmina Lelis nie muszą ze sobą graniczyć, skoro łączą się przez Baranowo.

30 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i inni).