Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., II GZ 13/12

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., II GZ 13/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora Izby Celnej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 746/11 w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi "P. P." Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 746/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi "P. P." Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarżąca zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gry na automatach o niskich wygranych w zakresie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2009 r. ze zmianami. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. zawarła wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., podnosząc, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją wątpliwości co do procesu legislacyjnego ustawy o grach hazardowych. Przejawem tego jest skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 16 listopada 2010 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 352/10 pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z tym WSA w Gdańsku zawiesił toczące się postępowanie sądowoadministracyjne. Ponadto WSA w Gdańsku skierował do ETS-u jeszcze dwa pytania prejudycjalne, dotyczące rozstrzygnięcia kwestii konieczności notyfikacji przez Komisję w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE przepisów ustawy o grach hazardowych (sprawy o sygnaturach: III SA/Gd 262/10 i III SA/Gd 261/10). Wszystkie pytania zostały przez ETS połączone do wspólnego rozpoznania.

4 Skarżąca podkreśliła, że zasadność zawieszenia postępowania w tego typu sprawach była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie utrzymywał w mocy postanowienia w tym przedmiocie. Powołała się też na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2011r. sygn. akt lII SA/Lu 438/11, w którym Sąd zawiesił postępowanie toczące się w sprawie ustalenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności.

5 Sąd I instancji uznał wniosek za zasadny i zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne uznając za zasadny wniosek skarżącej o jego zawieszenie i stwierdzając, że od rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kwestii, czy przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych zawierające regulacje zakazujące przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stanowią przepisy techniczne, które powinny być notyfikowane przez Komisję Europejską, a w konsekwencji czy przepisy tej ustawy mogły być stosowane przez organy administracji, zależeć będzie rozstrzygnięcie w sprawie.

6 Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności wskazanego w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych jest tożsame z art. 138 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane.

7 Natomiast w zakresie dotyczącym postępowania zarzucił naruszenie

8 - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 115/47) i w związku z art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z poprzez zawieszenie postępowania w związku wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z pytaniem prawnym w kwestii niewymagającej zajęcia stanowiska przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej,

9 - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez zawieszenie postępowania w związku z wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z pytaniem prawnym w kwestii nie zgłoszonej do zajęcia stanowiska przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

10 W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. w innym składzie oraz o wstrzymanie jego wykonania.

11 W uzasadnieniu zażalenia organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji powołał się na postanowienie WSA w Gdańsku, które odnosiło się do innego stanu faktycznego, tj. zakazu przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych o kolejne 6 lat (art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), natomiast rozpoznawana skarga skarżącej spółki dotyczy odmowy przedłużenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gry na automatach o niskich wygranych w zakresie określonej decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2009 r. (art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Zgodnie z tym przepisem, podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis ten umożliwia przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, określonego w stosownym zezwoleniu, ale jednocześnie jednoznacznie precyzuje kryteria stosowania ewentualnego przedłużenia, mianowicie termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. W przepisie tym zawarta jest generalna zasada odnosząca się do wszystkich zezwoleń, w tym także zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wydanych na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 z późniejszymi zmianami), ograniczająca możliwość wielokrotnego przedłużania terminu rozpoczęcia działalności. Skarżąca uzyskując zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. świętokrzyskiego, zawarte w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2009 r. nabyła prawa do urządzania gier na automatach o niskich wygranych, ale jednocześnie została zobowiązana do urządzania gier na automatach o niskich wygranych w oznaczonym terminie (6 lat) i w określonych 47 punktach gier. W decyzji tej został również określony nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności do dnia 7 października 2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przedłużenie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, przedłużył termin określony w zezwoleniu do dnia 6 kwietnia 2011 r. Pomimo przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier na automatach o niskich wygranych, skarżąca nie uruchomiła działalności we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem, a wnioskiem z dnia 2 lutego 2011 r. ponowiła wniosek o zmianę nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności o kolejne 6 miesięcy. Dyrektor Izby Celnej w K., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił spółce przedłużenia tego terminu. Z powyższego wynika więc, że wniosek spółki dotyczył przedłużenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem i określonej w zezwoleniu, a nie przedłużenia całego zezwolenia. Dlatego też uzyskanie odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne przez WSA w Gdańsku nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.

12 Organ podkreślił też, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, także WSA w K., kwestia zgodności ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, w tym z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE była już wielokrotnie przedmiotem rozważań poszczególnych składów sądów administracyjnych, które nie dopatrywały się naruszenia prawa unijnego w zakresie, w jakim WSA w Gdańsku sformułował pytanie prawne.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zażalenie jest zasadne.

15 Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania. Celem korzystania przez sąd z możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania jest uniknięcie konieczności wznawiania postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, w wypadku, gdyby zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez ten sąd odmiennie.

16 W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zawieszając postępowanie uznał, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne odnośnie interpretacji przepisów prawa unijnego, zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (obecna pełna nazwa instytucji) przez WSA w Gdańsku w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10 i III SA/Gd 352/10 będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie.

17 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejsze zażalenie, stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zawieszone przed WSA w Gdańsku sprawy sądowoadministracyjne dotyczyły odpowiednio: zakazu zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry, zakazu wydawania zezwoleń oraz zakazu przedłużana zezwoleń na działalność w tym zakresie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżąca, posiadająca już zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia tej działalności określonego w decyzji udzielającej to zezwolenie. Podkreślenia wymaga, że skarżąca dwukrotnie wystąpiła z takim wnioskiem. Za pierwszym razem otrzymała decyzję pozytywną, tj. przedłużono jej termin do rozpoczęcia działalności o kolejne 6 miesięcy, gdyż pozwala na to art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Jednakże jej kolejny wniosek rozpatrzony został negatywnie, ponieważ wspomniany wyżej przepis pozwala na przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności tylko jednokrotnie. Zatem w sprawie nie chodzi o spór co do udzielenia, odmowy udzielenia czy też zmiany udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a jedynie o odmowę przesunięcia terminu do rozpoczęcia tej działalności na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 485/10 w którym uznał, że "kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy przepis ograniczający możliwość przedłużenia określonego w decyzji termin rozpoczęcia działalności tylko jednokrotnie i tylko na okres 6 miesięcy (tj. przepis art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych) (...) nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. W kwestii zastosowania tych przepisów umożliwiających zastosowanie trybu nadzwyczajnego do zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych dotyczącej możliwości przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności nie może być bowiem rozpatrywana w kategoriach "gry" jako "towaru" w rozumieniu traktatu Wspólnoty Europejskiej, jak również "produktu" w rozumieniu art. 1 pkt 1 powołanej dyrektywy, lecz wyłącznie jako zmiana czasu wykonywania "usługi".

19 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniany przepis ma charakter czysto proceduralny, jest czytelny i nie wymaga dodatkowej interpretacji, a przedmiot rozpoznawanej sprawy jest niezwiązany z przedmiotami zawieszonych spraw sądowoadminsitracyjnych w WSA w Gdańsku. Dlatego też uzyskanie odpowiedzi na postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pytania prawne nie będą miały wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy dotyczącej odmowy przedłużania terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem.

20 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.