Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2023 r., II GSK 969/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2023 r., II GSK 969/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 92/22 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.4121.172-173.2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania na badania lekarskie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. J. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 92/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), w sprawie skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 listopada 2021 roku znak: SKO.4121.172-173.2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o skierowaniu na badania lekarskie - uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

4 II.

5 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO; organ) i zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a ponadto orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

6 W skardze kasacyjnej zarzucono:

7 1. naruszenie prawa materialnego:

8 a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 58 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z zm.; "k.p.a."),

9 b) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż choroba alkoholowa M. J. i jej następstwa oraz przyjmowane z tego powodu leki są okolicznością wystarczającą do przyjęcia, iż uchybienie terminowi na złożenie odwołania nastąpiło bez winy strony;

10 2. naruszenie przepisów postępowania:

11 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że choroba alkoholowa M. J. i jej następstwa oraz przyjmowane z tego powodu leki są okolicznością wystarczającą do przyjęcia, iż uchybienie terminowi na złożenie odwołania nastąpiło bez winy strony,

12 b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

13 Argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

15 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

16 Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

17 Należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

18 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Niezasadność wniesionej skargi kasacyjnej wynika w przeważającym zakresie z jej wadliwości formalnej, przy czym nie chodzi o wady redakcyjne wniesionej skargi kasacyjnej, lecz o niespełnienie warunków formalnych przewidzianych dla skargi kasacyjnej. Jakkolwiek wadliwość skargi kasacyjnej nie była podstawą do jej odrzucenia, jednakże uniemożliwiła pełną ocenę wyroku z punktu widzenia naruszeń prawa podnoszonych w sformułowanych zarzutach.

19 Skarga kasacyjna, w kształcie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi sformalizowany środek ochrony prawnej. Jednym z przejawów tego formalizmu jest dopuszczalność sporządzenia skargi kasacyjnej wyłącznie przez określone w ustawie podmioty, co wynika z konieczności wypełnienia ustawowo określonych wymagań wobec tego środka zaskarżenia. Jednak, przede wszystkim, ów formalizm jest konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, określającymi ramy postępowania, w którym może być oceniane zaskarżone rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji.

20 Z tego względu przyjęta została w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada, że skarga kasacyjna, oprócz wymogów pisma procesowego, ma spełniać warunki określone w art. 176 p.p.s.a. Pośród nich został wskazany wymóg sformułowania w skardze zarówno zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Zatem uzasadnienie skargi kasacyjnej ma odnosić się bezpośrednio do przepisów ujętych w zarzucie. Oznacza to, że strona ma wyjaśnić jakie przepisy zostały - jej zdaniem - naruszone, jak powinny być one stosowane poprawnie oraz jaki był wpływ zarzucanych naruszeń na zaskarżone rozstrzygnięcie. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skuteczną podstawą kasacyjną może być tylko takie naruszenie, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają ocenę ich zasadności. NSA nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18).

21 Jak wynika z powyższego, spełnienie określonych dla skargi kasacyjnej wymogów jest warunkiem dokonania oceny zaskarżonego wyroku w ramach kontroli instancyjnej. Zrealizowanie tego warunku ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do konkretnych przepisów wskazanych w postawionym w petitum skargi kasacyjnej zarzucie.

22 Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej wskazując na błędną wykładnię art. 58 § 1 i 2 k.p.a., dostrzega ten błąd w "przyjęciu, iż choroba [...] i jej następstwa oraz przyjmowane z tego powodu leki są okolicznością wystarczającą do przyjęcia, iż uchybienie terminowi na złożenie odwołania nastąpiło bez winy strony".

23 Tak sformułowany zarzut, odwołujący się wprost do błędu w procesie wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Przypomnienia wymaga, że zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wymaga przeprowadzenia (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu, wraz z przedstawieniem przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, jak należy ten przepis interpretować i dlaczego błędna jest jego wykładnia przyjęta w zaskarżonym wyroku. Natomiast w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, konieczne jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (zob. np. wyrok NSA z 14 września 2010 r., II GSK 840/09).

24 Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ do wymagań tych się nie dostosował. Autor skargi kasacyjnej odtworzył w swoich rozważaniach przyjęte przez sąd pierwszej instancji negatywne stanowisko odnoszące się do błędnej, zdaniem WSA, oceny przez organ okoliczności podnoszonych przez skarżącego, mających świadczyć o braku winy w uchybieniu terminowi, a z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza. W konkluzji organ wskazał, że "[...] argumenty te i dołączone do wniosku dokumenty nie stanowiły dostatecznego uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, dlatego wniosek nie został uwzględniony". Dalsze rozważania autora skargi kasacyjnej koncentrują się na omówieniu zagadnienia złego stanu zdrowia strony, jako okoliczności związanej z potencjalnym brakiem winy w uchybieniu terminowi, uznając przy tym, że choroba skarżącego nie miała "niespodziewanego lub nagłego charakteru, a ogólnie zły stan zdrowia skarżącego [...] nie uzasadnia przyjęcia braku winy w uchybieniu terminu".

25 Odnosząc treść analizowanego zarzut (punkt 1.b petitum skargi kasacyjnej) oraz jego uzasadnienia do poglądu sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organ art. 58 § 1 i 2 k.p.a. - na skutek błędnej oceny okoliczności sprawy - stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie organ podjął w nim próbę podważenia ustaleń i ocen przyjętych przez WSA - nie zakwestionował natomiast wykładni tych przepisów. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, a w tym zakresie w skardze kasacyjnej umotywowanego zarzutu nie sformułowano, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że WSA zastosował błędną wykładnię art. 58 § 1 i 2 k.p.a., co w ocenie NSA przesądza o bezzasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej. Zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, polegające na tzw. błędzie w subsumcji, a mianowicie wadliwego uznania ustalonego w sprawie stanu faktycznego za odpowiadającego hipotezie normy prawnej (zob. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r., I CKN 102/99). Tymczasem sąd pierwszej instancji właśnie zastosowanie prawa przez organ zakwestionował w zaskarżonym wyroku, wskazując na błędną ocenę okoliczności sprawy; niewystarczająco wnikliwy sposób analizy okoliczności przedstawionych przez stronę; czy też niewyciągnięcie "należytych wniosków z okoliczności sprawy związanych z sytuacją zdrowotną strony, jak i wpływem tych czynników - udokumentowanych w aktach sprawy - na uchybienie terminu". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyrażona przez sąd pierwszej instancji krytyczna ocena kontrolowanego rozstrzygnięcia odnosi się do wadliwego nieuznania przez organ wystąpienia określonej w przepisie art. 58 § 1 k.p.a. przesłanki braku winy w uchybieniu terminowi przez skarżącego. Nie jest więc to zagadnienie z zakresu wykładni prawa w rozumieniu wskazanym w skardze kasacyjnej, co przesądza o niezasadności tego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

26 Z powyższych względów za nieusprawiedliwiony również uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., która sformułowano w granicach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (punkt 2.a petitum skargi kasacyjnej).

27 Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 cyt. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten ma charakter normy ustrojowej, co wynika wprost z jego treści. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny mógłby więc naruszyć art. 1 tej ustawy, gdyby bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, albo zastosował inne kryterium kontroli niż kryterium zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 429/18). Przyjmuje się, że naruszenie art. 1 § 2 cyt. ustawy może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, natomiast powołany przepis nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11). Inaczej mówiąc, przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może stanowić podstawy zarzutu błędnego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14).

28 Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - jako samodzielnej podstawy kasacyjnej - uzależniona jest od wykazania, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).

29 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie tylko przedstawił stan sprawy, lecz wręcz dokonał tego w sposób drobiazgowy. WSA wskazał na przebieg zdarzeń zarówno poprzedzających moment złożenia przesyłki adresowanej do skarżącego, jak i w okresie po tej dacie (przesyłka awizowana 12 i 20 września 2019 r.), ze szczególnym uwzględnieniem okresu i skutku przebywania strony w szpitalu. Wbrew tezie autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji w sposób pełny przedstawił również podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli chodzi o ocenę prawną i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, to również nie nasuwają one żadnych wątpliwości, skoro sąd pierwszej instancji stwierdził wprost, że "okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że strona o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie wiedziała, gdyż wiedzę taką uzyskała dopiero w dniu 4.10.2021 r., a wniosek o przywrócenie terminu złożyła w dniu 11.10.2021 r. W tej sytuacji organ naruszył art. 58 § 1 i 2 kpa błędnie oceniając okoliczności rozpoznanej sprawy". Innym zagadnieniem jest to, że skarżący organ z powyższą oceną się nie zgadza, jednakże zauważyć trzeba, że prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie można podważyć w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut taki nie jest bowiem właściwy, a więc i nie może być skuteczny, zarówno w przypadku kwestionowania przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, jak i stanowiska sądu w zakresie wykładni bądź stosowania prawa (zob. np. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1482/22).

30 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).