Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 918/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 918/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. M. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 655/20 w sprawie ze skargi F. M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Olsztynie z dnia 23 marca 2020 r. nr [...]. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. M. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Warmińsko -Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. oddalił skargę F. M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Olsztynie z dnia 23 marca 2020 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 w dniu 22 stycznia 2020 roku Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr 14-20-000053/PDT/17/1/17.9250.031.08/01 prowadzone w trybie konkursu ofert w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na obszarze powiatów: iławskiego, ostródzkiego na okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2023 r.

5 W postępowaniu złożono dwie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej. W dalszej części postępowania komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich ceny. W ich wyniku sporządzono ranking bieżący postępowania konkursowego, który był tożsamy z rankingiem końcowym. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło natomiast w dniu 9 marca 2020 r. i do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej został wybrany oferent P. Sz. im. W. B. w I..

6 Objętą skargą decyzją Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Olsztynie, oddalił odwołanie spółki F. M. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w motywach wskazał, że w toku prowadzonego postępowania komisja konkursowa dokonała weryfikacji poprzez wgląd w jawną księgę rejestrową, przypisaną oferentowi wyłonionemu w toku postępowania i ustaliła, że objęta postępowaniem konkursowym komórka rozpoczęła działalność w dniu 1 lutego 2018 r. W konsekwencji odpowiedź zawarta w części VIII formularza ofertowego rozdział 6.2 poz. 6.2.1 była odpowiedzią prawidłową. Odnośnie zarzutu przyjęcia oferty wybranego oferenta bez weryfikacji kodów resortowych wskazanych w rejestrze, organ wskazał, że oferent wyłoniony w toku konkursu ofert, analogicznie jak skarżąca spółka, posiadał zarejestrowaną i wymaganą w toku postępowania konkursowego komórkę o kodzie "9250 – Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym środku transportu". Kod ten widnieje w przypisanej oferentowi, wyłonionemu w toku postępowania konkursowego, jawnej księdze rejestrowej. Organ stwierdził, że nie zostały wypełnione przesłanki do odrzucenia oferty wskazane w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm.), gdyż oferta spełniała wymagane warunki określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy.

7 Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że opinia o celowości inwestycji jest wydawana nie tylko w przypadku utworzenia nowego podmiotu leczniczego - w tym nowej jednostki lub komórki organizacyjnej podmiotu leczniczego - ale również innej inwestycji, dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Niewątpliwie, w ocenie Sądu I instancji, świadczenia z zakresu transportu medycznego są świadczeniami specyficznymi, ponieważ są one udzielane przy pomocy środka transportu sanitarnego, dlatego też pod tym kątem organ powinien w postępowaniu konkursowym rozważyć nie tylko samo zarejestrowanie podmiotu świadczącego usługi medyczne przed 12 lipca 2018 r., ale również to czy po tej dacie nie dokonano inwestycji o kluczowym znaczeniu dla możliwości realizowania określonego zakresu świadczeń zdrowotnych.

8 Sąd I instancji stwierdził, że przedstawiony przez wybranego oferenta wykaz zasobów jednoznacznie wskazywał, że nie było konieczne posiadanie pozytywnej opinii IOWISZ, ponieważ oferent ten nie dokonał po 12 lipca 2018 r. żadnego zakupu, którego wartość mogłaby przekraczać 10.000 zł

9 W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

10 F. M. Sp. z o.o. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

11 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

12 1.1. art. 149 ust. 1 pkt. 4) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez brak odrzucenia oferty, oferenta który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ, jako że zawiera cenę rażąco niską w stosunku do wartości zamówienia;

13 1.2. art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 149 ust. 1 pkt. 4) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez brak odrzucenia oferty, oferenta który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ, jako że zawiera cenę rażąco niską w stosunku do wartości zamówienia;

14 1.3. art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z Załącznikiem 16 (tabela 1 pkt 2 Ip. VI pkt 2.1.) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 roku w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (tj. Dz. U. z 2017 r, poz. 2295 ze zm.) poprzez brak prawidłowej weryfikacji wymogu posiadania pozytywnej opinii IOWISZ przez oferenta, podczas gdy przy porównaniu ofert winna być uwzględniona kwestia posiadania przez każdego z oferentów ważnej pozytywnej opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a dokonywane przez oferenta zakupy w zakresie sprzętu medycznego po dniu 12 lipca 2018 roku przesądzały, iż ww. oferent powinien posiadać ważną pozytywną opinię IOWISZ, co miało wpływ na przyjętą ocenę ofert, a w konsekwencji wynik postępowania oraz naruszało zasadę równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji;

15 1.4. Załącznika 16 (tabela 1 pkt 2 Ip. VI pkt 2.1.) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r, poz. 1372 ze zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 roku w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2295 ze zm.) poprzez brak prawidłowej weryfikacji wymogu posiadania pozytywnej opinii IOWISZ przez oferenta, podczas gdy przy porównaniu ofert winna być uwzględniona kwestia posiadania przez każdego z oferentów ważnej pozytywnej opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a dokon3nvane przez oferenta zakupy w zakresie sprzętu medycznego po dniu 12 lipca 2018 roku przesądzały, iż ww. oferent powinien posiadać ważną pozytywną opinię IOWISZ, co miało wpływ na przyjętą ocenę ofert, a w konsekwencji wynik postępowania oraz naruszało zasadę równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji;

16 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

17 2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie w wyniku błędnego przyjęcia, że normy k.p.a. nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, w ten sposób, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz w stopniu niewyczerpującym zebrał i rozstrzygnął materiał dowodowy, w zakresie dotyczącym ustalenia rażąco niskiej ceny oferty, złożonej przez oferenta, który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ oraz w zakresie naruszenia przez oferenta Załącznika 16 (tabela 1 pkt 2 Ip. VI pkt 2.1.) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 roku w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2295 ze zm.) poprzez brak spełniania wymogu posiadania pozytywnej opinii IOWISZ;

18 2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, jakoby nie zostały naruszone przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, z uwagi na okoliczności wskazane w punktach do 1.1. do 1.4. oraz w punkcie 2.1.

19 Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

20 Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Olsztynie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w jej petitum zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji i dokonanej w nim oceny rozstrzygnięcia organu Narodowego Funduszu Zdrowia.

23 Wskazania wymaga, że pomieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty, tak naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w swojej istocie zmierzają do wskazana naruszenia przez Sąd I instancji powołanej oceny decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Olsztynie przez wadliwe zaaprobowanie błędnie przeprowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia w aspektach ustalonej ceny ofert oraz wymogu posiadania pozytywnej opinii IOWISZ.

24 Z uwagi na komplementarny charakter tychże zarzutów – naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego - zostaną one rozpoznane łącznie dla każdej z wymienionych grup podnoszonej przez stronę wadliwości orzeczenia Sądu I instancji.

25 Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odniesieni się do pierwszego z zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, zarzutów z punktu 1.1 i 1.2, które w powiązaniu z częścią zarzutu sformułowanego w punkcie 2.1 petitum skargi kasacyjne zmierza do wytknięcia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie przez organ wygrywającej w sprawie oferty, która w ocenie strony skarżącej zawierała rażąco niską cenę w stosunku do wartości przedmiotu zamówienia.

26 Wskazania wymaga, że powołany art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, zawierając nieostre pojęcie "rażąco niskiej ceny" w zestawieniu, że ma ona odnosić się do przedmiotu zamówienia, może sugerować, że należy ją oceniać przez pryzmat przedmiotu zamówienia. Można na tej podstawie sformułować wniosek, że w zależności np. od wielkości zamówienia, w tym również oferty złożonej przez oferenta i jego potencjału wykonawczego, cena oferty może kształtować się inaczej (w: Pietraszewska-Macheta Agnieszka (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2018 r.).

27 W omawianym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że: "ostateczna wartość oferty to 687.500 zł, przy ostatecznej wartości oferty skarżącej na sumę 739.750 zł. Różnica między wartością ryczałtu dobowego ustalonego z oferentem wyłonionym w toku konkursu ofert, a skarżącą wyniosła 190 zł. Natomiast różnica między ostateczną wartością ofert obu oferentów wyniosła 52.250 zł, co było istotne dla rozstrzygnięcia postępowania, w sytuacji gdy dwóch oferentów uzyskało taką samą łączną sumę punktów oceny w rankingu końcowym, a więc 59 pkt., a komisja konkursowa mogła zgodnie z ogłoszeniem o postępowaniu dokonać wyboru tylko jednego świadczeniobiorcy, w tym przypadku tego, którego oferta przedstawiała korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.".

28 Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby wskazane stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, było wadliwe. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że wybrana przez organ oferta obarczona była przymiotem "rażąco niskiej ceny", która skutkowałaby koniecznością odrzucenia konkurencyjnej w stosunku do skarżącej oferty. Również sama skarga kasacyjna, przede wszystkim zaś motywy rozpoznawanego zarzutu, nie podważają zasadności wyboru tejże oferty. Wskazać bowiem należy, że uzasadnienie tego zarzutu pomieszczone w ramach trzech akapitów, z czego jeden stanowi przytoczenie stanowiska sądu administracyjnego, w jakikolwiek sposób nie wskazuje, z jakich przyczyn konkurencyjną ofertę należałoby uznać za ofertę zawierającą "rażąco niską cenę". Strona skarżąca kasacyjnie, poza polemiką opartą na ogólnikowych stwierdzeniach, nie przedstawiła żadnej argumentacji pozwalającej, już nawet nie na stwierdzenie, a na uznanie, iż w istocie kontroferent skarżącej spółki przedstawił cenowo ofertę, która uniemożliwi wykonywanie objętych konkursem świadczeń poniżej przyjętych i wymaganych standardów świadczenia opieki w zakresie pomocy doraźnej i transportu sanitarnego.

29 Powyższe czyni niezasadnym powołany na wstępie zarzut z punktów 1.1 i 1.2 oraz 2.1 petitum skargi kasacyjnej.

30 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które jak już zauważono, zmierzają do wykazania zaakceptowanego przez Sąd I instancji naruszenia przez organ wymogu posiadania pozytywnej opinii IOWISZ, również i tą grupę zarzutów uznać należy za niezasadną.

31 Wskazania wymaga na wstępie, że zarzuty z punktów 1.3, 1.4, 2.1 i 2.2 petitum skargi kasacyjnej, pozbawione były jakiejkolwiek uzasadnienia. Motywy skargi kasacyjnej pomieszczone na jej stronach trzeciej i czwartej – jedynych zawierających uzasadnienie wywiedzionego środka zaskarżenia - dotyczyły tylko i wyłącznie uzasadnienia rozpoznanego już zarzutu nieodrzucenia oferty P. Sz. im. W. B. w I. z uwagi na "rażąco niską cenę" tejże oferty.

32 Wobec powyższego rzeczone zarzutu rozpoznane będą w świetle wynikającego z nich bezpośrednio zakresu zaskarżenia ujętego w ramach samych tylko zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

33 Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji odnosząc się do zbieżnej z omawianą grupą zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutami skargi, kluczowym dla oceny wymogu posiadania przez konkurującą ze skarżącą stroną postępowania konkursowego był przepis art. 95d ustawy o świadczeniach.

34 Również słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjne w Olsztynie wywiódł, że analiza rzeczonego przepisu wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1347 ze zm.), prowadziła do wniosku, że "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych", to inwestycja związana z zakupem, wytworzeniem, ulepszeniem, czy przekazaniem do użytkowania środka trwałego, przy czym jeśli chodzi o zakup środka trwałego innego niż pierwsze wyposażenie obiektu budowlanego, to jego wartość początkowa mała przekraczać kwotę określoną w art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, ze zm.). Oznaczało to, że w dniu przyjęcia do używania musiała być wyższa niż 10 000 zł.

35 Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, co wynikało z analizy akt administracyjnych sprawy, objęta postępowaniem konkursowym komórka kontr oferenta rozpoczęła działalność w dniu 1 lutego 2018 r. Posiadanie przez oferenta opinii o celowości inwestycji podlegało zatem ocenie w procesie kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej dopiero po dniu 12 lipca 2018 r. Z przedstawionego zaś wykazu zasobów wynikało, że oferent, po dniu 12 lipca 2018 r. nie dokonał żadnego zakupu, którego wartość przekraczałaby kwotę 10.000 zł. W konsekwencji, co zasadnie uznał Sąd I instancji, że po stronie kontr oferenta skarżącej spółki nie było wymogu posiadania na potrzeby prowadzonego konkursu pozytywnej opinii IOWISZ.

36 Niewadliwe ustalenia i ocena Sądu I instancji w omawianym zakresie czynią niezasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach w zakresie wymogu posiadania rzeczonej opinii IOWISZ oraz powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które jak już wskazano nie zostały uzasadnione - strona poza samym wskazaniem na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które w jej ocenie zostały naruszone, nie wskazała ani nie wyjaśniła, w jaki sposób postępowanie w aspekcie proceduralnym było wadliwe.

37 Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia aby w sprawie doszło do naruszenia podnoszonych przez stronę przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

38 O kosztach jak w punkcie 2 sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 pkt 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).