Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., II GSK 872/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., II GSK 872/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Zofia Borowicz del. WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. – T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1735/10 w sprawie ze skargi S. – T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1735/10, oddalił skargę "S. T." Sp. z o.o. w W.

3 na decyzję Komendanta S. Policji z [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów

4 o transporcie drogowym polegające na umieszczeniu: 1/ w pojeździe taksometru drogomierza (dalmierza), 2/ na pojeździe oznaczeń identyfikujących przedsiębiorcę,

5 3/ na dachu pojazdu urządzenia technicznego.

6 Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

7 Funkcjonariusze Policji [...] lutego 2010 r. w W. skontrolowali samochód osobowy, którym na rzecz S. T. Sp. z o.o. kierowca wykonywał transport drogowy osób (kontrolę udokumentowano protokołem nr [...]). Podczas kontroli kierowca okazał wszystkie wymagane przez przepisy dokumenty m.in. licencję

8 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Ustalono, że na dachu pojazdu znajdował się banner reklamowy z dwustronnym napisem "S. S."

9 i numerem telefonu, na pojeździe umieszczono napisy identyfikujące przedsiębiorcę (m.in. "S. C."), a w pojeździe znajdował się taksometr (drogomierz/dalmierz) połączony kablem elektrycznym z kasą fiskalną. Kierowca wniósł zastrzeżenia

10 do protokołu kontroli, w których stwierdził, że na dachu pojazdu nie ma ani lampy

11 ani urządzenia technicznego a jest banner reklamowy, w pojeździe nie ma również taksometru a jest licznik kilometrów, zaś napisy umieszczone na samochodzie nie identyfikują licencjonowanego przedsiębiorcy. Ponadto w toku kontroli wykonano fotografie samochodu, przesłuchano kierowcę i sporządzono notatkę urzędową.

12 Komendant Rejonowy Policji W. I decyzją z [...] kwietnia 2010 r.,

13 nr KRP-SP-W-41/10/636/10/MM, m.in. na podstawie protokołu kontroli i właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej: "u.t.d." nałożył na S. T. Sp.

14 z o.o. karę pieniężną w łącznej kwocie 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000 zł), umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (kara 5.000 zł) i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000 zł). Z uzasadnienia decyzji Komendanta wynika, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, który jednoznacznie potwierdza wystąpienie wskazanych naruszeń prawa i w związku z tym nałożenie kary pieniężnej.

15 Komendant S. Policji nie uwzględnił odwołania strony i decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

16 S. T. Sp. z o.o. w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji

17 i zasądzenie kosztów postępowania.

18 Komendant S. Policji w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

20 Z uzasadnienia wyroku wynika, że spółka z o.o. S. T. w dniu kontroli wykonywała okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym,

21 na który posiadała licencję, natomiast nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

22 Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Stosownie zaś do art. 18 ust. 5 lit. a – c u.t.d. przedsiębiorca posiadający licencję

23 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nie może – pod groźbą kary pieniężnej – upodabniać pojazdu do licencjonowanej taksówki, czyli wyposażać pojazdu w elementy charakterystyczne dla taksówki (na przykład: taksometr).

24 Materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, że na dachu pojazdu w dniu kontroli znajdowało się urządzenie techniczne. Pomimo że w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nie znajduje się definicja takiego urządzenia, to stosując wykładnię celowościową i funkcjonalną należy stwierdzić, że służy ono identyfikacji samochodu jak taksówki, więc – w sytuacji gdy przedsiębiorca nie posiada licencji taksówkowej

25 i jego pojazd ma urządzenie – narusza zakaz, wprowadzając w błąd potencjalnych klientów. A zatem karę pieniężną za to naruszenie prawa organ nałożył zasadnie.

26 W ocenie Sądu zasadne było również nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej za umieszczenie i używanie w pojeździe taksometru, ponieważ używany przez niego drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, bowiem służy temu samemu celowi – wyliczeniu należności za przejazd. Wyczerpało to dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

27 Także napisy umieszczone na pojeździe identyfikowały go jak taksówkę wbrew zakazowi z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., przy czym bez znaczenia dla sprawy pozostaje czy na pojeździe znajdowała się "firma" przedsiębiorcy, gdyż w przepisie jest mowa jedynie o "nazwie", która może różnić się od jego "firmy". Umieszczenie

28 na skontrolowanym pojeździe części firmy przedsiębiorcy umożliwiało zdaniem Sądu

29 jego identyfikację, więc doszło do naruszenia zakazu i za to naruszenie zasadnie organ nałożył karę pieniężną.

30 Sąd stwierdził też, że skontrolowany kierowca podpisał protokół kontroli drogowej bez jakichkolwiek zastrzeżeń.

31 S. T. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła ten wyrok w całości. Wniosła o uchylnie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku wraz z decyzjami organów: pierwszej i drugiej instancji.

32 Wnosząca skargę kasacyjną opierając się na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

33 I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

34 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a." w zw. z art. 11 k.p.a.

35 w zw. z art. 2, art. 8 i art. 22 Konstytucji RP – poprzez zastosowanie

36 do wyjaśnienia pojęć ustawowych wykładni celowościowo-funkcjonalnej, w sposób niezgodny z zamiarem i celem ustawodawcy, wbrew konstytucyjnej zasadzie wolności gospodarczej wprowadzającego zmiany w 2005 r. do u.t.d., i bez wskazania przyczyny, dlaczego nie zastosowano innego rodzaju wykładni,

37 co skutkowało:

38 a) niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek

39 przy załatwianiu sprawy,

40 b) uwzględnienie interesu społecznego jednej grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożeniu kary pieniężnej, co powoduje znaczące obniżenie zaufania

41 do organów Państwa,

42 c) stosowaniem wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych

43 w art. 18 ust. 5 u.t.d. a wyrażających zakaz administracyjny,

44 co skutkuje niepewnością wykładni prawa i brakiem możliwości dostosowania przez obywatela do zmian interpretacji pojęć zawartych w treści normy prawnej,

45 2. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie,

46 iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika

47 iż umieszczony na pojeździe napis "S." stanowi oznaczenie przedsiębiorcy, w związku z powyższym wypełnia hipotezę ww. normy prawnej,

48 3. art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie,

49 iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika

50 iż umieszczony na dachu banner reklamowy – stanowi urządzenie techniczne i w związku z powyższym wypełnia hipotezę ww. normy prawnej,

51 4. art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie,

52 iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika iż urządzenie pomiarowe połączone z kasą fiskalną jest tożsame z urządzeniem

53 zw. taksometrem, o którym mówi ww. przepis ustawy, albowiem "pełnią takie same funkcje";

54 II. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

55 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

56 oraz w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające wpływ na wynik postępowania – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaś zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, iż:

57 a) umieszczony na pojeździe napis "S." stanowi oznaczenie skarżącego przedsiębiorcy,

58 b) umieszczony na dachu pojazdu banner reklamowy nieoświetlony stanowi niedozwolone urządzenie techniczne

59 lub lampę,

60 c) zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza

61 i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne

62 z zamontowaniem i używaniem taksometru,

63 d) wydruk z kasy fiskalnej, na którym znajduje się nazwa skarżącej spółki jest wystarczający do przyjęcia, iż to skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.,

64 powyższe uchybienia skutkowały niedokonaniem przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej subsumpcji.

65 Wnosząca skargę kasacyjną uważa, że nie dopuściła się żadnego z naruszeń prawa, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Jej zdaniem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo wyłożył ten przepis stosując wykładnię celowościowo-funkcjonalną (powinien zastosować wykładnię literalną) która rozszerza znaczenie użytych w nim pojęć, co ma skutkować niepewnością wykładni prawa

66 i niemożliwością dostosowania się przez obywatela do zmian w jego rozumieniu.

67 Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji zaaprobował błędnie ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny w tej sprawie.

68 Wnosząca skargę kasacyjną staje na stanowisku, że z wymienionych powodów zaskarżony wyrok narusza prawo i powinien zostać uchylony.

69 Komendant S. Policji w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

70 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

71 Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie

72 ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane

73 jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak skarżącego

74 z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji narusza przepis prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest przedstawienie przez skarżącego wykładni każdego z przepisów wskazanych jako wzorzec oceny rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji oraz przytoczenie argumentów,

75 które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem takiego wzorca przez sąd pierwszej instancji.

76 Skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania

77 nie odpowiada w pełni powyższym standardom. Część zarzutów, które zostały podniesione w petitum skargi kasacyjnej, nie znajduje rozwinięcia w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych. Ponadto, jako jeden z wzorców kontroli zaskarżonego wyroku wskazano przepis nieistniejący w systemie prawnym ("art. 151 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a."). W konsekwencji, NSA mógł odnieść się merytorycznie wyłącznie

78 do tych zarzutów, które zostały należycie uargumentowane.

79 Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już skargi kasacyjne oparte na tożsamym stanie faktycznym – np. wyroki: z 8 listopada 2011 r., II GSK 1163/10;

80 z 31 stycznia 2012 r., II GSK 1518/10; z 15 marca 2012 r., II GSK 167/11; z 20 marca 2012 r., II GSK 166/11. NSA w obecnym składzie w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w tych wyrokach.

81 Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Odrębnym rodzajem licencji jest licencja

82 na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydawana po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Konsekwencją

83 tego zróżnicowania licencji jest norma wyrażona w art. 12 ust. 1b ww. ustawy,

84 który stanowi, że licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia

85 do wykonywania transportu drogowego taksówką.

86 Z powyższym zakazem wiąże się treść art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten stanowi, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

87 a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

88 b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy,

89 c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

90 Naruszenie powyższych zakazów podlega karze pieniężnej, wymierzanej

91 na podstawie art. 92 u.t.d. w związku z załącznikiem do tej ustawy.

92 Cel regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. nie budzi wątpliwości. Jest

93 nim wyeliminowanie prób omijania zakazu wykonywania transportu drogowego taksówką przez podmioty, które nie legitymują się licencją taksówkową. Restrykcje

94 te służą – po pierwsze – ochronie przedsiębiorców posiadających licencję taksówkową przed nieuczciwą konkurencją, a także – po drugie – ochronie konsumentów (tj. klientów firm przewozowych) przed wprowadzaniem w błąd

95 co do wykonywanego przewozu i przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi.

96 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. przepisy są na tyle jasne

97 i precyzyjne, że ich adresat – zwłaszcza będący przedsiębiorcą zajmującym

98 się profesjonalnie transportem drogowym – powinien zdawać sobie sprawę z sankcji grożącej za wykonywanie transportu bez licencji taksówkowej pojazdem,

99 który swoim wyglądem przypomina taksówkę.

100 Ponadto, wykładnia ww. przepisów dokonywana przez organy administracji,

101 a także przez sądy administracyjne powinna być prowadzona w taki sposób,

102 aby skutecznie przeciwdziałać obchodzeniu omówionych wyżej zakazów. Nieuchronność sankcji jest podstawową gwarancją skuteczności prawa

103 oraz respektowania obowiązujących nakazów i zakazów.

104 Nieporozumieniem jest przy tym stwierdzenie skarżącej, jakoby stosowanie przy wykładni art. 18 ust. 5 u.t.d. metody celowościowej czy funkcjonalnej stało

105 w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z wolnością działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wręcz odwrotnie. Wolność działalności gospodarczej może być urzeczywistniona wyłącznie wówczas, gdy poszczególni uczestnicy obrotu respektują normy prawne określające zasady prowadzenia takiej działalności.

106 Jeżeli ustawodawca – korzystając z przysługującej mu swobody w tym zakresie

107 – podjął decyzję o wprowadzeniu licencji na wykonywanie określonej działalności gospodarczej, to rolą organów stosujących prawo (w tym sądów i organów administracji publicznej) jest zagwarantowanie, że taka działalność nie będzie prowadzona przez podmioty nielegitymujące się stosowną licencją. Prowadzenie działalności licencjonowanej przez przedsiębiorcę, który nie posiada

108 do tego uprawnień, nie jest więc objęte ochroną na podstawie art. 22 Konstytucji RP.

109 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiste, że pojazd,

110 który został poddany kontroli w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, został upodobniony do taksówki w takim stopniu, że mogło to wprowadzać w błąd potencjalnych klientów co do tego, że pojazd jest w rzeczywistości taksówką.

111 Co się tyczy rozumienia pojęć, którymi posługuje się art. 18 ust. 5 u.t.d.,

112 to NSA w pełni podziela stanowisko zajęte przez ten Sąd w wydanym w analogicznej sprawie wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 167/11 i w cyt.

113 tam wcześniejszych orzeczeniach NSA.

114 Po pierwsze, pojęcie "taksometr", użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. oznacza każde urządzenie, które służy obliczeniu należności za przejazd według ustalonej taryfy, określającej stawkę za 1 przejechany kilometr. W sprawie, która stała się tłem analizowanej skargi kasacyjnej, urządzenie zamontowane w pojeździe – niezależnie od jego nazwy czy cech konstrukcyjnych – pełniło dokładnie taką funkcję i było zamieszczone w celu ustalenia wysokości należności za przejazd.

115 Po drugie, w sprawie skarżącej na skontrolowanym pojeździe niewątpliwie umieszczono nazwę oraz telefon przedsiębiorcy, przez co doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Jest oczywiste i nie wymaga szerszego dowodzenia,

116 że umieszczona na pojeździe nazwa "S. C." nie jest tożsama z firmą skarżącej ("S. T. Sp. z o.o."). Wbrew twierdzeniom skarżącej dla naruszenia zakazu wyrażonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. wystarczy, aby na pojeździe widniała "nazwa" nadana przez przedsiębiorcę. Ustawodawca świadomie nie posłużył

117 się terminem "firma", mającym ustalone znaczenie w języku prawnym.

118 Po trzecie, dla stwierdzenia, że na dachu pojazdu umieszczono lampę

119 lub inne urządzenie techniczne (art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.) nie jest konieczne

120 to, aby urządzenie było podłączone do instalacji elektrycznej. Zakaz, o którym mowa, jest bowiem naruszony wówczas, gdy urządzenie zainstalowane na dachu pojazdu sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz na podstawie licencji taksówkowej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

121 Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. W szczególności NSA stoi na stanowisku, że ustalenia poczynione przez organy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, który został zgromadzony w sposób zgodny z prawem, jak również organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

122 Na marginesie można zauważyć, że skontrolowany [...] lutego 2010 r. kierowca wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli. Brak odniesienia się do nich zarówno przez organy obu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji nie był w sprawie kwestionowany, natomiast związany granicami skargi kasacyjnej NSA (o czym była już mowa) nie ma kompetencji do uwzględnienia tej okoliczności z urzędu, jako ewentualnego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

123 Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając

124 na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.