Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2015 r., II GSK 865/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2015 r., II GSK 865/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. P. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 683/13 w sprawie ze skargi A. T. P. Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Po 683/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (dalej: WSA w P., Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Po 683/13 oddalił skargę A. T. P. Spółki z o.o. w P. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO) z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące.

4 Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. SKO w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2012 r. o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 6.890,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. K. przez umieszczenie reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni 2,60 m2. Kara pieniężna została naliczona za okres od [...] listopada 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. Jednocześnie organ nałożył na spółkę obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego, poprzez usunięcie ww. reklamy.

5 W ocenie organu nie ma znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażenia zawartej w niej treści, jak np. zawieszenie jej na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. Nie ma zatem znaczenia fakt, że odwołująca wynajęła od firmy K. powierzchnię reklamową - nośnik reklamowy, na którym umieściła swoją reklamę. Według organu, biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – ustawa o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 9, poz. 115, dalej: u.d.p.), jest właściciel danej reklamy. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę ale kto jest zleceniodawcą tego umieszczenia i na czyją rzecz umieszczenie to wykonano. Nadto organ uznał, że przedmiotowa tablica reklamowa odpowiada definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p.

6 W skardze do WSA w P. na powyższą decyzję spółka A. T. wskazała, że jej zdaniem, umieszczenie przez spółkę materiałowego banera, stanowiącego przedmiot jej własności, na wynajętej konstrukcji, będącej przedmiotem własności osoby trzeciej – wynajmującego powoduje, że skarżąca nie ponosi odpowiedzialności administracyjnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Sam materiałowy baner nie może zostać uznany za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.

7 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

8 WSA w P. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) uznał za chybione stanowisko prezentowane przez skarżącą i stwierdził, że nałożenie na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. było zasadne.

9 W ocenie Sądu I instancji skarżąca w prezentowanym przez siebie stanowisku całkowicie pominęła to, iż na tle okoliczności faktycznych sprawy należy wyróżnić dwa niezależne od siebie, stanowiące odrębne przedsięwzięcie, działania, które nastąpiły jedno po drugim, w bliżej nieokreślonym odstępie czasu, a które to działania winny podlegać osobnej kwalifikacji prawnej na gruncie regulacji przewidzianych w art. 40 u.d.p. Działanie w postaci umieszczenie w pasie drogowym spornej konstrukcji nie było przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie i winno ono podlegać ocenie z punktu widzenia umieszczenia w pasie drogowym obiektu budowlanego a w przypadku jego dokonania bez zezwolenia będzie ono stanowić odrębny delikt administracyjny.

10 WSA w P. wskazał, że przedmiotowy baner, jako nośnik informacji wizualnej umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi, który miał na celu kształtowanie popytu na usługi oferowane przez skarżącą, poprzez zwiększenie liczby klientów należało zakwalifikować jako reklamę w rozumieniu art. 4 pkt. 23 u.d.p. Okoliczność, że reklama nie posiada "własnych" elementów konstrukcyjnych, lecz do jej umieszczenia wykorzystywany jest inny już istniejący nośnik, jest bez znaczenia, gdyż w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. ustawodawca nie postawił wymogu, aby reklama musiała posiadać wyłącznie "własne" elementy konstrukcyjne. Poza tym nie można pomijać, że w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. ustawodawca wyodrębnił zezwolenia na "umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" oraz zezwolenia na umieszczanie reklam.

11 Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca sama wskazała, że jest właścicielem materiałowego banera, który został umieszczony w pasie drogowym, przez co nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż to właśnie skarżąca zajęła pas drogowy w celu umieszczenia w jego obrębie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i że to skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Kwestii tej nie jest władna zmienić umowa najmu, której przedmiotem jest konstrukcja, do której reklama ta została przymocowana. Z wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu wynika, że to ona dokonała faktycznego zamontowania przedmiotowej reklamy. Za niewiarygodne Sąd uznał wskazanie podniesione dopiero na etapie postępowania sądowego, z którego wynika, że materiałowy baner został umieszczony na wynajętej konstrukcji nie przez skarżącą, lecz przez wynajmującego. Pod tym względem skarga pozostaje wewnętrznie sprzeczna, ponieważ z jednej strony skarżąca, jako podmiot, który umieścił na konstrukcji materiałowy baner, wskazuje w niej na wynajmującego, aby następnie podnieść, że to skarżąca umieściła baner na wynajętej konstrukcji.

12 W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej, a także dla oceny legalności tych rozstrzygnięć w postępowaniu sądowym. Nie zachodziła zatem potrzeba jego uzupełnienia. Ponadto okoliczność, iż skarżąca nie była właścicielem konstrukcji, na której została umieszczona przedmiotowa reklama, nie była kwestionowana przez organy administracji i została uznana za wiarygodną także w ocenie Sądu, co czyni zbędnym przeprowadzanie w tym zakresie dodatkowych dowodów, do czego zmierzały wnioski dowodowe skarżącej.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka A. T. P. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

14 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

15 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

16 a) art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu i w konsekwencji uznanie, iż baner, umieszczony na konstrukcji znajdującej się w obrębie pasa ruchu drogowego stanowił reklamę;

17 b) art. 40 pkt 12 u.d.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, że zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, podczas gdy skarżąca nie była właścicielem ani posiadaczem reklamy w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p., umieszczonej w obrębie pasa ruchu drogowego i w konsekwencji nie zajęła pasa ruchu drogowego raz nie była legitymowana do bycia stroną w prowadzonym postępowaniu;

18 2. naruszenie przepisów postępowania, tj:

19 a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów przedstawionych przez skarżącą w sytuacji, w której było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie.

20 Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

22 W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, dlatego możliwe było przystąpienie do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych.

23 Skargę kasacyjną wniesioną przez spółkę A. T. P. oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

24 W pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem wynik tej oceny będzie determinował ocenę zarzutu o charakterze procesowym.

25 Skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, że Sąd I instancji naruszył art. 40 pkt 12 u.dp. oraz art. 4 pkt 23 u.d.p. przez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że zaistniały przesłanki do nałożenia na spółkę T. A. P. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

26 Sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego i ich wzajemne powiązanie powodowały konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

27 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

28 W myśl tego przepisu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (v. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, z dnia 9 lutego 2009r sygn. akt II GSK 740/08, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W świetle tej definicji okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników (w przedmiotowej sprawie metalowej konstrukcji ) nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Takie też stanowisko zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że baner materiałowy zawierający informację wizualną, dotyczącą przedsiębiorstwa skarżącej spółki i zakresu jej działalności, umieszczony na konstrukcji metalowej ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca kasacyjnie spółka akcentowała, iż była najemcą wyłącznie powierzchni na konstrukcji metalowej, do której doczepiła powyższy baner materiałowy a nie miejsca na działce czy też samego obiektu obejmującego tę konstrukcję, wywodząc z tego, że nie powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W świetle powyższych rozważań stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną nie może być uznane za prawidłowe. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwego podmiotu, będącego stroną w sprawie a mianowicie spółki A. T. P. Zajęcie bowiem pasa drogowego nastąpiło przez skarżącą kasacyjnie spółkę, która w tym pasie, bez zgody zarządcy drogi, umieściła reklamę, w pełni odpowiadającą treści art. 4 pkt 23 u.d.p.

29 W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazując, że WSA w P. nie przeprowadził dowodów z dokumentów załączonych do skargi, choć , zdaniem spółki, było to niezbędne w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Podniesiony zarzut kasacyjny należy uznać za nietrafny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji oddalił powyższy wniosek dowodowy uznając, że zebrany materiał był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji a także dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. WSA w P. podkreślił, że okoliczność, iż skarżąca nie była właścicielem konstrukcji, na której umieszczono reklamę nie była i nie jest kwestionowana. Powołany wyżej przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. określa, że przed sądem administracyjnym możliwie jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodów z dokumentów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Skoro przedmiotowymi dowodami skarżąca chciała wykazać okoliczność niepodważaną przez organ w toku postępowania administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji odmówił uwzględnienia powyższego wniosku dowodowego.

30 Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.