Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., II GSK 833/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., II GSK 833/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1951/11 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. C. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 r. T. C. złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie w ramach środka 1.5. "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" Program Operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013".

4 Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił wnioskującemu przyznania pomocy finansowej stwierdzając, że nie spełnił on warunku zatrudnienia na statku rybackim w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzję Prezesa ARiMR wyrokiem z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1388/10, stwierdził, że organy nie ustaliły w sposób bezsporny, iż wnioskodawca nie wykonywał zawodu rybaka w okresie złożenia wniosku o dofinansowanie.

6 Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. i orzekając co do istoty sprawy odmówił przyznania pomocy finansowej. Organ ustalił, że od marca 1993 r. do marca 2010 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą i zawód rybaka wykonywał tylko z tego tytułu. Wnioskodawca pozornie spełnił zatem warunek wynikający z § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2009 r., interpretowanego w kontekście art. 3 lit. b rozporządzenia Nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE Nr L 223 z dnia 15 sierpnia 2006 r., poz. 1), dalej: Rozporządzenie Nr 1198/2006, gdyż wykonywał zawód rybaka w okresie złożenia wniosku o dofinansowanie, jednak jego powrót do czynnego wykonywania zawodu rybaka miał miejsce po około czteroletniej przerwie na kilka dni przed złożeniem wniosku, co było działaniem skierowanym na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w sprawie, poprzez sztuczne stworzenie warunków celem uzyskania korzyści.

7 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł T. C.

8 Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., wskazał, że stosownie do treści art. 27 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Nr 1198/2006 EFR może mieć udział w finansowaniu środków społeczno-gospodarczych proponowanych przez państwa członkowskie na rzecz rybaków dotkniętych zmianami w zakresie rybactwa, które to środki obejmują wcześniejsze odejście z sektora rybactwa, w tym wcześniejsze emerytury. W art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006 zawarto przy tym definicję rybaka jako osoby, której zajęciem – uznanym przez państwo członkowskie – jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego.

9 Na gruncie prawa krajowego warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osiami priorytetowymi zawartymi w programie operacyjnym, w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej zostały określone w ustawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.), dalej: ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach osi priorytetowej 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ustawy zostały określone w rozporządzeniu z dnia 26 czerwca 2009 r. W § 21 ust. 1 tego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do 27 marca 2010 r.) wskazano, że pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, rybakowi, który

10 1) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka,

11 2) ukończył co najmniej 55 rok życia

12 3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat.

13 Omawiana pomoc finansowa może być zatem przyznana rybakowi spełniającemu łącznie wszystkie wyżej wymienione warunki.

14 Ze stanu faktycznego ustalonego przez organy na podstawie wyciągów pływania WSA wywiódł, że skarżący był zamustrowany na jednostce rybackiej do [...] lipca 2005 r., a następnie w okresach od [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2009 r., od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. i od [...] września 2009 r., czyli wrócił do czynnego wykonywania zawodu rybaka po przeszło 4 latach przerwy, na 7 dni przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Na tej podstawie WSA przyjął, że skarżący zaprzestał wykonywać zawód rybaka już w 2005 r., tym samym nie zaprzestał wykonywania zawodu rybaka w 2009 r. w związku ze zmianami strukturalnymi w sektorze rybactwa. Dlatego przyznanie mu pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", środka "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania wspólnotową flotą rybacką", operacja "wcześniejsze emerytury" byłoby niezgodne z celami udzielanej w tym programie pomocy.

15 Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 Rozporządzenia Nr 1198/2006 program operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" obejmuje okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., a więc skarżący przestał wykonywać zawód rybaka przed wejściem w życie tego programu.

16 Za nieuzasadniony WSA uznał zarzut naruszenia § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. oraz art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006 poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "rybak", wskazując, że w sprawie nie było podstaw do sięgania do definicji pojęcia "rybak" w innych wersjach językowych Rozporządzenia Nr 1198/2006. Przyczyną odmowy przyznania dofinansowania był bowiem fakt, że wnioskodawca zaprzestał wykonywania zawodu rybaka w 2005 r., a nie w związku ze zmianami strukturalnymi w sektorze rybołówstwa w latach 2007-2013.

17 Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut niekonstytucyjności rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. Rozporządzenie to zostało bowiem wydane w oparciu o upoważnienie w art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. i Sąd nie stwierdził, aby jego treść wykraczała poza to upoważnienie. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu dofinansowania są były zaś przepisy Rozporządzenia Nr 1198/2006 określającego cel dofinansowania.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. C., wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

19 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

20 - § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. oraz art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006 poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "rybak", nieuwzględniającą wszystkich wersji językowych tłumaczenia pojęcia "rybak" w świetle art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006, a w konsekwencji niewłaściwą wykładnię § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r., skutkującą uznaniem, że w odniesieniu skarżącego nie zostały spełnione warunki określone w § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia, uzasadniające przyznanie pomocy finansowej w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur przyznawanych w formie rekompensaty;

21 a także oparcie przez Sąd orzekania o wykładnię celowościową przed wykładnią językową i przyjęcie, że skarżący, mimo że spełniał wymogi formalne określone w § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. do uzyskania pomocy, nie spełniał wymogów celu dofinansowania oraz że wykonywanie zawodu rybaka na dzień złożenia wniosku było czynnością pozorną;

22 - art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006, poprzez naruszenie reguł wykładni i przyznanie pierwszeństwa wykładni celowościowej przed wykładnią językową, która jako pierwsza umożliwiała prawidłowe wyprowadzenie normy prawnej z art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. z zastosowaniem innych niż angielska wersji językowych (francuskiej, niemieckiej)

23 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń prawa, orzeczenie sprzecznie z zasadą niezwiązania sądu granicami skargi, zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, niedokonanie kontroli działalności organu orzekającego zgodnie z zasadą legalności.

24 W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że spełnienie przez skarżącego warunków udzielenia pomocy potwierdza gramatyczna wykładnia § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r., a także brzmienie przepisu art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006 z uwzględnieniem tłumaczeń kilku wersji językowych. Z powyższego wynika również brak podstaw do dokonywania wykładni celowościowej, jak to uczynił WSA.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, iż odmowa przyznania T. C. wnioskowanego dofinansowania była zgodna z prawem, a w szczególności odpowiadała treści § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r.

27 Składający skargę kasacyjną, kwestionując to stanowisko i twierdząc że skarżący T. C. spełniał przewidziane § 21 ust. 1 cyt. rozporządzenia warunki, zarzucił Sądowi wadliwą wykładnię tego przepisu, w powiązaniu z przepisem art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006 r. Zdaniem kasatora niekorzystne dla T. C. orzeczenie było wynikiem przyjęcia wykładni celowościowej zamiast językowej przepisu krajowego oraz wyłożenia pojęcia "rybak" jedynie w oparciu o polską wersję językową wskazanego wyżej przepisu wspólnotowego.

28 Przedstawiony w skardze kasacyjnej pogląd nie znajduje uzasadnienia, a zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

29 Należy stwierdzić, że w świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów istota sprawy zawiera się w odpowiedzi na pytanie: jakie warunki muszą zostać spełnione, aby można było przyznać tzw. wcześniejszą emeryturę jako pomoc w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" objętego Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" oraz czy skarżący warunki te spełnił.

30 Zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. pomoc z programu operacyjnego jest przyznawana jeśli wnioskodawca spełnia warunki przyznania tej pomocy, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19 – tu rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2009 r. Jak stanowi § 21 ust. 1 tego rozporządzenia pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, rybakowi, który: 1) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka, 2) ukończył co najmniej 55 rok życia i 3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat. Należy przyjąć, że przywołany przepis nakładając przede wszystkim na wnioskującego o pomoc finansową wymóg podstawowy, aby był on rybakiem, określa łącznie cztery, a nie tylko wymienione w pkt od 1) do 3) warunki, które musi on spełnić. Ponieważ prawo krajowe (ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. oraz cyt. rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2009 r.) nie podaje normatywnej definicji rybaka, celowe i zasadne było odwołanie się w tej kwestii do art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006, który to strategiczny dla polityki rybactwa wspólnotowego akt prawny utworzył Europejski Fundusz Rybacki i określił ramy wsparcia wspólnotowego na rzecz zrównoważonego rozwoju sektora rybactwa, obszarów zależnych od rybactwa, a także rybołówstwa śródlądowego (art. 1 Rozporządzenia Nr 1198/2006). Jak stanowi wskazany przepis rybak to osoba, której zajęciem – uznanym przez państwa członkowskie – jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego, przy czym definicja ta przyjęta została na użytek powołanego rozporządzenia wspólnotowego, które w art. 27 ust. 1 pkt d określa, że Europejski Fundusz Rybacki może mieć udział w finansowaniu proponowanych przez państwa członkowskie środków na rzecz rybaków dotkniętych zmianami w zakresie rybactwa, które to środki obejmują m.in. wcześniejsze odejście z sektora rybactwa, w tym wcześniejsze emerytury. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji treść przywołanej normy nie nasuwa wątpliwości, że pomoc z Europejskiego Funduszu Rybackiego może zostać skierowana wyłącznie do rybaka, który wskutek dotykających go zmian w sektorze rybactwa, decyduje się na wcześniejsze odejście na emeryturę.

31 Mając na uwadze literalną wykładnię przepisu § 21 ust. 1 rozporządzenia krajowego oraz art. 3 lit. b Rozporządzenia Nr 1198/2006, pomoc finansowa przysługuje rybakowi, który chcąc przejść na wcześniejszą emeryturę i składając wniosek o pomoc, jeszcze czynnie tj. aktywnie wykonuje ten zawód (tak samo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1485/10 oraz wyrok z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1342/11). Tym samym należy przyjąć, że dokonana przez WSA wykładnia gramatyczna omawianego przepisu rozporządzenia oraz użytego w nim terminu "rybak" nie nasuwa wątpliwości. Dodać należy, że wspomożenie się przez Sąd wykładnią celowościową poprzez odwołanie się do wskazanych w wyroku przepisów Rozporządzenia Nr 1198/2006 oraz do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r., który stanowi m.in. o obowiązku oceny wniosku pomocowego w zakresie celowości udzielanej pomocy na realizację planowanej pomocy, nie tylko nie stanowi o wadliwości poczynionej wykładni, lecz stabilizuje ją w szerszym kontekście normatywnym. Idzie o to, że z perspektywy celu rekompensat społeczno–gospodarczych istotne jest, aby pomoc kierowana była tylko do tych pracowników sektora rybackiego, którzy są i mogliby być w dalszym ciągu czynni zawodowo, lecz zmiany w tym sektorze dotknęły ich na tyle, że decydują się na pomoc w formie rekompensaty w związku z przejściem na wcześniejszą emeryturę. Innymi słowy, pomoc nie może iść tam, gdzie odejście z czynnego zawodu nastąpiło znacznie wcześniej, tzn. zanim nastąpiły zmiany strukturalne w rybactwie.

32 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu kasatora, że inny byłby wynik sprawy, gdyby Sąd I instancji odwołał się do innych niż polska wersji językowych przepisu art. 3 lit. b cyt. Rozporządzenia wspólnotowego, bowiem wersje te nie różnią się zasadniczo między sobą. I tak n.p. jeśli w wersji polskiej mowa jest o zawodowym rybactwie na pokładzie czynnego statku rybackiego, w wersji niemieckiej mówi się o "wykonywaniu zarobkowych czynności rybackich na pokładzie znajdującego się w ruchu statku rybackim". Przyglądając się przedstawionym dwóm wersjom definicji pojęcia "rybak" w każdym razie dla przyjęcia, że dana osoba zajmuje się rybołówstwem, niezbędne jest, aby zajęcie to realnie i aktywnie wykonywała.

33 Przechodząc na grunt dokonanych przez organ i przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych stwierdzić należy, że nie są one sporne; T. C. od 1993 r. do 2010 r. wykonywał zawód rybaka prowadząc działalność gospodarczą, jednakże biorąc pod uwagę jedynie okresy faktycznego pływania na statku udokumentowanego wyciągami pływania, był to okres do [...] lipca 2005 r. i następnie w 2009 r. okresy od [...] do [...] lipca, od [...] do [...] sierpnia i od [...] września. Taki stan rzeczy w pełni uzasadniał tezę, iż skarżący odszedł z zawodu w 2005 r. powodem czego nie były zmiany strukturalne w sektorze rybactwa, zaś powrót do "czynnego rybactwa" po czterech latach przerwy tzn. w 2009 r. miał stworzyć warunki dla przyznania rekompensaty w związku z przejściem na wcześniejszą emeryturę. Tym samym należało uznać, że wyprowadzony w zaskarżonym wyroku wniosek co do stworzenia przez skarżącego pozorów wykonywania zawodu rybaka również znajdował uzasadnienie

34 Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 113 p.p.s.a. to nie tylko nie został on poprawnie sformułowany (brak wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), lecz dodatkowo nie doczekał się uzasadnienia, co ze względu na art. 183 § 1 p.p.s.a. nie pozwala na odniesienie się do niego.

35 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.