Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 821/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 821/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk - Gawęcka Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1566/10 w sprawie ze skargi S. S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I

3 Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

4 Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. uznała Wójta Gminy B. - S. S. winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na:

5 a. zaciągnięciu 11 października 2005 r. zobowiązania bez uprawnienia poprzez zawarcie umowy na wykonanie zadania: Przebudowa drogi gruntowej W.– P. o wartości 369.416,92 zł, podczas gdy w budżecie Gminy B. na 2005 r. zadanie to nie było uwzględnione;

6 b. zaciągnięciu 19 października 2005 r. zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia poprzez zawarcie umowy na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno – tłocznej w miejscowości B. i B. W. o wartości 523.265,81 zł, podczas gdy zabezpieczone w budżecie Gminy na 2005 r. środki na to zobowiązanie, z uwzględnieniem dodatkowych wydatków, wynosiły 201.372,44 zł;

7 c. zaciągnięciu 20 listopada 2005 r. zobowiązania w kwocie 27.592,84 zł bez upoważnienia poprzez zawarcie aneksu nr 1 do powyższej umowy na wykonanie robót dodatkowych i zamiennych wynikłych ze zmiany trasy kanalizacji oraz wykonania jednego przykanalika, podczas gdy budżet Gminy B. na 2005 r. nie zabezpieczał środków na to zadanie.

8 Na podstawie art. 31 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, dalej powoływanej jako u.o.n.d.f.p.) skarżącemu wymierzono łączna karę pieniężną w wysokości półtorakrotności wynagrodzenia, o którym mowa w art. 31 ust. 2 u.o.n.d.f.p.

9 Orzeczeniem z [...] marca 2010 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych uchyliła zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej kary i wymierzyła skarżącemu karę pieniężną w wysokości jednokrotnego miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 31 ust. 2 u.o.n.d.f.p. W pozostałej części orzeczenie zostało utrzymane w mocy.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podał, że w sprawie jest niesporne, że środki na kolejne inwestycje zostały uwzględnione w budżecie już po zawarciu poszczególnych umów. Stan faktyczny sprawy upoważniał Komisję do uznania, że skarżący w sposób zawiniony naruszył podstawowe przepisy dotyczące gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, przy czym zawinienie to miało charakter umyślny. Do umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych dochodzi wtedy, gdy sprawca obejmuje swoją świadomością wszystkie znamiona czynu.

11 Skarżący znał budżet swojej Gminy, a zatem miał pełną świadomość, że jej plan finansowy w dacie zawierania poszczególnych umów nie zapewnia sfinansowania żadnego z przedmiotowych zobowiązań, których treść i wartość była mu doskonale znana. Działania skarżącego zostały zakwalifikowane jako rażące naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 34 u.o.n.d.f.p. zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia stanowi rażące naruszenie dyscypliny finansów publicznych zagrożone karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. W tych okolicznościach Komisja nie mogła zastosować art. 28 u.o.n.d.f.p., dokonała jednak oceny szkodliwości czynów skarżącego dla finansów publicznych.

12 Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że orzeczenie wymierzające karę ma charakter decyzji uznaniowej, zaś rolą Sądu jest jedynie kontrola, czy uwzględnione zostały wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rodzaj kary lub odstąpienie od jej wymierzenia i czy organ przy ich ocenie nie przekroczył granic swobodnej oceny. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do postawienia organowi zarzutu dowolności oceny.

13 U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.

14 II

15 S. S. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

16 1. art. 38 ust. 1 u.o.n.d.f.p. polegające na tym, że ustała karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

17 2. art. 78 ust. 1 pkt 3 i 7- polegające na tym, iż postępowanie winno ulec umorzeniu;

18 3. art. 78 ust.2 w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.n.d.f.p. nie doszło do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy;

19 4. art. 36 ust. 1 i ust. 2 polegające na braku obiektywizmu - orzekająca komisja mogła skorzystać z danego jej prawa i wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia;

20 5. art. 149 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 pkt 8) u.o.n.d.f.p. - organ orzekający nie pouczał o terminie i trybie zaskarżenia.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zdarzenia dające początek rzekomej odpowiedzialności obwinionego miały miejsce w miesiącu październiku i w listopadzie 2005r. Łączny okres karalności wynosi pięć lat i dla najpóźniejszego zdarzenia dającego podstawę do wymierzenia kary dyscyplinarnej zakończył się 20 listopada 2010 r., w związku, z czym Sąd I instancji orzekał w czasie, kiedy karalność zarzucanych obwinionemu czynów uległa przedawnieniu. Orzekając jednak w sprawie ewidentnie naruszył przepis art. 78 ust.1 pkt 3 i 7 ustawy, ponieważ nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy nastąpiło przedawnienie karalności. Ponadto postawa obwinionego oraz jego doświadczenie pozwala twierdzić, że Komisja Orzekająca a za nią Sąd mogły, mimo przypisania obwinionemu odpowiedzialności, odstąpić od wymierzenia kary.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ, którego działanie zaskarżono skargą wniesioną do Sądu I instancji domagał się jej oddalenia.

III

23 Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska zajęte odpowiednio w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ponadto pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że od czasu popełnienia zarzucanych skarżącemu upłynęło siedem lat i że skarżący od tylu też lat nie pełni żadnej funkcji publicznej.

24 IV

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Została ona bowiem oparta na całkowicie błędnym poglądzie, iż sąd administracyjny jest kolejną instancją uprawnioną do wydania orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Opierając się na tej nieuprawnionej tezie, autor skargi kasacyjnej - w której zamiast skarżącego wskazuje się obwinionego, jako podmiot wnoszący środek odwoławczy - zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów obligujących organy orzekające w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych do uwzględnienia z urzędu przedawnienia karalności, znikomego stopnia szkodliwości dla finansów publicznych, wymiaru kary, czy też odstąpienia od jej wymierzenia, upatrując wadliwość wyroku w niezastosowaniu przez Sąd I instancji tych przepisów, ale nie w procesie kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym skarżący "winien być od stawianych mu zarzutów uwolniony i prawomocnie uniewinniony".

27 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia zatem, że zgodnie z art.184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie stanowi inaczej, a to oznacza, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny w sprawach, w których przedmiotem są wskazane w art.169 ust.1 powołanej ustawy, prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowania, obejmuje ocenę zgodności zaskarżonych aktów z przepisami prawa materialnego i zgodności z przepisami regulującymi postępowanie przed organami właściwymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

28 Sąd administracyjny rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art.169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie przejmuje sprawy, rozstrzygniętej przez powołane organy, do dalszego jej załatwienia, lecz kontroluje działalność tych organów. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem Głównej Komisji Orzekającej i nie wydaje orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną, co oznacza, iż rozstrzyga jedynie o legalności zachowań prawnych Głównej Komisji Orzekającej w sprawie zakończonej, zaskarżonym do sądu administracyjnego, orzeczeniem tego organu.

29 Tymczasem autor skargi kasacyjnej, z pominięciem omówionych przepisów, wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w niezastosowaniu przez Sąd I instancji art. 38 ust.1 oraz art. 78 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust.2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zarzut 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 38 ust.1 tej ustawy reguluje kwestię przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Kolejne powołane przepisy określają konsekwencje nastąpienia przedawnienia karalności (niewszczynanie postępowania i umorzenie wszczętego). Natomiast art. 78 ust.2 nakłada obowiązek uwzględnienia m.in. przedawnienia karalności w każdej fazie postępowania i obowiązek wydania w takiej sytuacji postanowienia o umorzeniu postępowania.

30 W sprawie pozostaje bezsporne, iż w dacie wydania orzeczenia przez Główną Komisję Orzekającą nie nastąpiło przedawnienie karalności. Przyznaje to autor skargi kasacyjnej, jednakże uważa, że skoro określony w art.38 ust.1 omawianej ustawy czas, po którym sprawca naruszenia nie może być ukarany za popełniony czyn, upłynął w dacie orzekania przez Sąd I instancji, to Sąd "nie powinien orzekać, co do meritum" tylko uchylić orzeczenia obydwu instancji i umorzyć postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

31 Omawiane zarzuty, z przyczyn powyżej podanych, są oczywiście bezzasadne. Z tego samego powodu całkowicie nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia przez Sąd art. 28 ust.1 i 2 w związku z art. 78 ust.2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i zarzut naruszenia art.36 ust.1 i 2 tej ustawy (zarzuty 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Zauważyć przy tym należy, iż uzasadniając naruszenie tego ostatniego przepisu autor skargi kasacyjnej twierdzi, że "zaskarżony wyrok w sposób bezkrytyczny i nieuzasadniony odmawia zastosowania wobec rzekomego obwinionego w/w przepisów". Zestawiając treść przepisu z uzasadnieniem zarzutu podkreślić raz jeszcze należy, że kasator od sądu administracyjnego domagał się wymierzenia kary łagodniejszego rodzaju lub odstąpienia od jej wymierzenia, co pozostaje w absolutnej sprzeczności z treścią art.184 ust.1 Konstytucji i art.1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych

32 Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 149 "ust. 2" w związku z art. 135 ust. 2 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przyjmując, iż wskazanie na nieistniejącą jednostkę redakcyjną art.149 jest oczywistą pomyłką pisarską, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż jest to jedyny zarzut związany z oceną legalności kontrolowanego przez Sąd I instancji orzeczenia. Zarzut ten jest jednak nieusprawiedliwiony. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż zaskarżone orzeczenie zawiera pouczenie o terminie i trybie zaskarżenia, o którym mowa w art. 135 ust. 2 pkt 8 omawianej ustawy. W przesłanych wraz ze skargą aktach administracyjnych znajduje się zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej, w którym zawarto pouczenie o przysługującej skardze do sądu administracyjnego i terminie do jej wniesienia.

33 Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Odstępując, w punkcie 2 wyroku, od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego skład orzekający uwzględnił całokształt okoliczności podniesionych zarówno w skardze kasacyjnej jak i na rozprawie, a dotyczących obecnej sytuacji skarżącego i rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł na art. 207 ust. 2 p.p.s.a.